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Rechtsprechung


Gericht/Verwaltung:Kantonsgericht
Abteilung:4. Abteilung
Rechtsgebiet:Abstimmungsbeschwerde
Entscheiddatum:10.06.2013
Fallnummer:V 12 284
LGVE:2013 IV Nr. 7
Leitsatz:Art. 34 Abs. 2 BV; § 160 StRG. Die Exekutive ist zur Information der Stimmberechtigten über eine Abstimmungsvorlage sowohl verpflichtet wie auch berechtigt. Die Erläuterungen in der Abstimmungsbotschaft haben transparent, sachlich und vollständig zu sein. Das Mass der zulässigen (gruppenbezogenen) Einflussnahme der Exekutive bestimmt sich nach der Komplexität der Vorlage. Es findet seine Grenze jedoch am Gebot der Sachlichkeit und dem Informationsanspruch der gesamten Stimmbevölkerung.
Rechtskraft:Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Das Bundesgericht hat die gegen diesen Entscheid eingereichte Beschwerde mit Urteil 1C_641/2013 vom 24. März 2014 abgewiesen
Entscheid:Aus dem Sachverhalt

A.

Der Stadtrat Luzern prüfte im Rahmen der Gesamtplanung 2013 - 2017 diverse Spar- und Entlastungsmassnahmen. Dabei erachtete er eine Steuerhöhung von 3,08 % (Erhöhung des Steuerfusses um eine Zehntelseinheit von 1,75 auf 1,85), kombiniert mit einem Spar- und Entlastungspaket von 4 Millionen Franken, im Voranschlag 2013 als eine geeignete Massnahme. Da eine Erhöhung des Steuerfusses dem obligatorischen Finanzreferendum unterliegt, kommunizierte der Stadtrat Luzern gegenüber der Öffentlichkeit bereits im Juli 2012, dass am 16. Dezember 2012 über den "Voranschlag 2013 mit Steuererhöhung" abzustimmen sei.

B.

In der Ausgabe des Luzerner Stadtmagazins vom 4. Oktober 2012 stellte der Stadtrat Luzern die Gründe für die Steuererhöhung in der Stadt Luzern dar bzw. er wies zugleich auf die Folgen hin, sollte sie abgelehnt werden (vgl. Editorial, "Das Selbstverständnis von Luzern nicht aufs Spiel setzen"). Ein weiterer Artikel legte die Entwicklung der Steuereinnahmen der letzten Jahre und die Auswirkungen einer Erhöhung um einen Zehntel auf die Steuerpflichtigen dar. Es folgte ein Interview mit dem Stadtpräsidenten und Finanzdirektor zur finanziell schwierigen Lage, die die Steuererhöhung notwendig mache, sowie zu den allfälligen Sparpaketen. Schliesslich führte der Stadtrat unter dem Titel "Ein Nein hat gravierende Konsequenzen für die Stadt" aus, dass er bei einer Ablehnung der Steuerhöhung keine andere Möglichkeit sehe, als ein Spar- und Entlastungspaket in der Höhe von 15 Millionen Franken umzusetzen. Dem Artikel war ein Überblick über einzelne geplante Massnahmen aus dem Sparpaket beigefügt. Auch kündigte er den Ausbau der Quartierarbeit an, wofür jedoch die Annahme der Steuererhöhung am 16. Dezember 2012 Voraussetzung sei.

C.

Der in Luzern wohnhafte A reichte beim Regierungsrat des Kantons Luzern am 18. Oktober 2012 Beschwerde ein und beantragte im Wesentlichen, der Stadtrat und der Stadtpräsident seien aufgrund ihrer behördlichen Intervention in den Abstimmungskampf zu rügen.

D.

Nachdem ihm die Vernehmlassung des Stadtrats zugestellt worden war, reichte A am 21. November 2012 eine weitere Eingabe ein. Gleichzeitig erhob er Rügen gegen die in der Zwischenzeit an die Stimmberechtigten zugestellten Abstimmungserläuterungen und beantragte unter anderem, der Stadtrat sei unverzüglich anzuweisen, die beanstandeten Textpassagen in den Abstimmungserläuterungen mittels eines Versands an die Stimmberechtigten zurückzuziehen und zu informieren, dass das Sparpaket über 15 Millionen Franken nicht Bestandteil des Voranschlags 2013 und gar nicht beschlossen und verabschiedet worden sei.

E.

Mit zwei getrennten Entscheiden wies der Regierungsrat des Kantons Luzern die Stimmrechtsbeschwerde im Zusammenhang mit dem beanstandeten Stadtmagazin und jene gegen die Erläuterungen des Stadtrats zur städtischen Volksabstimmung ab. In der Folge nahmen am 16. Dezember 2012 die Stimmberechtigten der Stadt Luzern den Voranschlag 2013 und damit auch die Steuererhöhung im Verhältnis von 64 % zu 36 % an.

Gegen die Entscheide des Regierungsrats reichte A Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein und beantragte in der Hauptsache die Aufhebung der Volksabstimmung und deren erneute Durchführung.

Das Kantonsgericht wies die Beschwerde ab.

Aus den Erwägungen:

4.

Der Beschwerdeführer macht in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend, der Stadtrat Luzern habe mit dem Stadtmagazin vom 4. Oktober 2012, den diversen Schreiben im Zusammenhang mit dem Voranschlag 2013 an verschiedene Empfänger, unrichtigen Aussagen in den Medien, der Medienmitteilung vom 10. Juli 2012, der Veröffentlichungen auf der Homepage der Stadt Luzern sowie den Abstimmungserläuterungen in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingegriffen und damit die Abstimmungsfreiheit verletzt. Mit anderen Worten kritisiert der Beschwerdeführer das Informationsverhalten des Stadtrats rund um die am 16. Dezember 2012 abgehaltene Volksabstimmung über den Voranschlag 2013 bzw. die darin vorgeschlagene Erhöhung des Steuerfusses um 3,08 % bzw. eine Zehntelseinheit.

5.

5.1.

Die in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (135 I 293 E. 2 mit zahlreichen Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs kann u.a. durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden (vgl. 135 I 294 ff. E. 2 und 4.2, 4 E. 3.2; BGer-Urteil 1C_412/2007 vom 18.7.2008 E. 4, in: ZBl 111/2010 S. 507; je mit Hinweisen).

Ob das Kommunikationsverhalten des Stadtrats Luzern im Zusammenhang mit der Abstimmung vom 16. Dezember 2012 die als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit verletzte, ist Verfahrensgegenstand und wird im Folgenden zu prüfen sein. Vorab sind jedoch die Ereignisse wiederzugeben, die zur Abstimmungsbeschwerde geführt haben. Im Einzelnen ereignete sich das Folgende:

5.2.

Der Stadtrat Luzern skizzierte im Rahmen seiner Stellungnahme an das Gericht die Umstände, die die Abstimmung vom 16. Dezember 2012 zur Folge hatten: Im Wesentlichen führte er aus, bereits im September 2011 habe er angekündigt, aufgrund der akuten Finanzlage mit dem Voranschlag 2013 eine Steuererhöhung bei Parlament und Stimmberechtigten zu beantragen. In der Folge hätten die Fraktionen der FDP, der CVP, der GLP und der SVP mit Datum vom 12. September 2011 eine dringliche Motion eingereicht, mit der sie gefordert hätten, dass er dem Grossen Stadtrat bis Ende Februar 2012 einen Bericht und Antrag zu unterbreiten habe, der Massnahmen enthalte, um die laufende Rechnung der Stadt Luzern bis Ende 2013 um jährlich wiederkehrend mindestens 15 Millionen Franken oder im Umfang der beantragten Steuererhöhung zu entlasten. In seiner Stellungnahme habe er, der Stadtrat, u.a. festgehalten, dass er beabsichtige, im Frühjahr 2012 in Kenntnis der aktuellen Situation eine gesamtstrategische Diskussion zu führen und eine ausgewogene Neubeurteilung vorzunehmen (Dringliche Motion Nr. 236 2010/2012). Die Motion wurde am 27. Oktober 2011 vom Grossen Stadtrat als Postulat überwiesen. Nach der Überweisung dieses Vorstosses habe er mit der Verwaltung Spar- und Entlastungsmassnahmen geprüft und auf deren Basis seine Gesamtstrategie 2013 beschlossen, die aus einem Spar- und Entlastungspaket von 4 Millionen Franken, welches auf 2014 umgesetzt werden sollte, und aus einer Steuererhöhung bestanden habe. Zusätzlich habe er ein Spar- und Entlastungspaket über 15 Millionen Franken zusammengestellt, das finanziell in etwa der Höhe der Einnahmen aus der Steuererhöhung (von 1,75 auf 1,85 Einheiten) entspricht. Dieses Paket habe dem Postulat der vier Fraktionen der SVP, FDP, CVP und GLP entsprochen und sollte nur dann umgesetzt werden, wenn die Steuererhöhung abgelehnt werden würde. Mit der Gegenüberstellung habe er Parlament und Stimmberechtigten Transparenz für den Entscheid "Steuererhöhung Ja oder Nein" geben wollen. Um seine Strategie (inkl. der einzelnen Spar- und Entlastungsmassnahmen) bewerten zu lassen, sei er in den Dialog mit der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Stadtrates (GPK) getreten. An mehreren Sitzungen seien die Massnahmen diskutiert worden. Letztlich habe sich die GPK grossmehrheitlich hinter seine Planung gestellt und dies öffentlich gemacht. Auch aufgrund des Dialogs mit der GPK habe er den Voranschlag 2013 erstellt, der auf seiner Gesamtstrategie beruhe.

5.3.

Am 11. Juli 2012 veröffentlichte die Neue Luzerner Zeitung (NLZ) einen Artikel mit dem Titel "Es geht nicht ohne Steuererhöhung" und berichtete detailliert über die vom Stadtrat beabsichtigten Massnahmen im Rahmen der Gesamtstrategie 2013. Dieser Artikel stützt sich auf die tags zuvor erstellte Medienmitteilung, in welcher festgehalten wurde, dass die GPK die stadträtliche Finanzstrategie sowie die geplante Steuererhöhung von 3,08 % grossmehrheitlich unterstütze. Anlässlich zweier Sitzungen sei die GPK vom Stadtrat umfassend über die Gesamtstrategie informiert worden, und sei überzeugt, dass die geplante Steuererhöhung um eine Zehntelseinheit sowie ergänzende Sparmassnahmen im Umfang von 4 Millionen Franken notwendig seien, um den Finanzhaushalt der Stadt langfristig zu sanieren.

5.4.

Am 10. September 2012 wandte sich der Sozialdirektor der Stadt Luzern an jene Eltern, die Betreuungsgutscheine für ihre Kinder beziehen, und führte aus, die Stadt Luzern sehe sich grossen finanzpolitischen Herausforderungen gegenüber. Insbesondere die beiden kantonalen Steuersenkungsrunden von 2007 und 2011 würden die städtischen Steuereinnahmen um rund 24 Millionen Franken jährlich vermindern. Ein Defizit des städtischen Finanzhaushalts sei die Folge. Sollte die Steuererhöhung am 16. Dezember 2012 nicht angenommen werden, sehe sich der Stadtrat Luzern gezwungen, ein zusätzliches Spar- und Entlastungspaket von 15 Millionen Franken umzusetzen. Die Massnahmen habe er bereits festgelegt. Eine dieser Massnahmen könne die Bezugsberechtigung, die Höhe der Betreuungsgutscheine oder die Höhe der Ausbildungsbeiträge an Kindertagesstätten und Tageseltern betreffen. Falls die beantragte Steuererhöhung am 16. Dezember 2012 vom Stimmvolk abgelehnt werde, müsse die Umsetzung der oben aufgeführten Massnahmen per 2014 geplant werden. Über das weitere Vorgehen werde nach der Abstimmung im Dezember 2012 informiert.

5.5.

Am 11. September 2012 stellte der Stadtrat Luzern den Voranschlag 2013 und die Gesamtplanung 2013 - 2017 der Öffentlichkeit vor. Er teilte mit, Teil der Gesamtplanung seien die beiden Pakete über 4 Millionen Franken und 15 Millionen Franken. Die meisten Ausgaben würden zwar über Voranschlagskredite bewilligt, aber mit Ausnahme von drei Massnahmen liege deren Umsetzung aus dem 4-Millionen-Franken-Paket grundsätzlich in der Kompetenz des Stadtrats. Im Paket über 15 Millionen Franken würden mehr als die Hälfte der vorgesehenen 23 Massnahmen in der Kompetenz des Stadtrats liegen.

5.6.

Vom 12. September bis 13. Oktober 2012 berichtete die NLZ in regelmässigen Abständen über die vom Stadtrat Luzern beantragte Steuererhöhung und die möglichen Folgen bei Ablehnung derselben. Scheitere die Erhöhung an der Urne, werde ein Sparpaket von 15 Millionen Franken umgesetzt werden müssen. Dabei äusserte sich der Stadtrat über die geplanten Massnahmen. So müssten in der Verwaltung knapp 25 Stellen gestrichen werden und allein im Kulturbereich würde die Stadt 2,5 bis 3 Millionen Franken einsparen. Im Bildungsbereich würde bei einer Ablehnung der Steuererhöhung der Mittagstisch auf der Sekundarschule nicht wie vorgesehen eingeführt und der Schwimmunterricht gänzlich abgeschafft werden. Die Quartierarbeit und die Unterstützung von Quartiervereinen würden eingestellt. Die SIP-Gruppe ("Sicherheit, Intervention, Prävention") würde aufgehoben, die Stadtgärtnerei könnte einige Parks und Blumenanlagen nicht mehr bewirtschaften und Bushaltestellen, die nahe beieinander liegen, würden aufgehoben. Der Stadtrat hielt jedoch fest, er wolle dieses 15-Millionen-Sparpaket nicht, vielmehr wolle er den finanziellen Handlungsspielraum mit der moderaten Steuererhöhung zurückgewinnen. Am 17. September 2012 war der NLZ zu entnehmen, dass das städtische Personal eine Reduktion der Lohnerhöhung in Kauf nehmen würde, um den Stellenabbau im Rahmen des 15-Millionen-Pakets zu verhindern, der bei der Ablehnung der Steuererhöhung vom Stadtrat vorgesehen sei. Auch die folgenden Artikel, Leserbriefe und Berichte drehten sich um die Steuererhöhung um eine Zehntelseinheit und die Auswirkungen, die eine Ablehnung derselben haben würde.

Die NLZ berichtete am 26. September 2012, die GPK habe die Finanzstrategie des Stadtrats für die Jahre 2013 bis 2017 behandelt und für gut befunden. Die Erhöhung des Steuerfusses um einen Zehntel auf 1,85 Einheiten sowie das 4-Millionen- bzw. das 15-Millionen-Sparpaket (Letzteres nur im Falle einer Ablehnung der Steuererhöhung) seien von der GPK ebenfalls so belassen worden. Der Voranschlag sei mit 9 zu 2 Stimmen genehmigt worden.

Anfang Oktober griff die NLZ das Schreiben des Stadtrats vom September in ihrem Artikel "Betreibt die Stadt Propaganda?" auf, in welchem er die Eltern, die Betreuungsgutscheine für die Betreuung von Vorschulkindern beziehen, darauf hinwies, dass bei einem Nein zur Steuererhöhung "einschneidende Massnahmen" zu prüfen wären. Dies könne die Bezugsberechtigung, die Höhe der Betreuungsgutscheine oder die Höhe der Ausbildungsbeiträge an die Kindertagesstätten und Tageseltern betreffen. Die Parteipräsidenten der SVP, FDP, CVP, GLP, der Grünen und der SP äusserten sich im Rahmen des Zeitungsberichts zur Rolle des Stadtrates bzw. seiner Kommunikationsstrategie. Dieser Artikel hatte mehrere Leserbriefe zur Folge, die sich zum Kommunikationsverhalten des Stadtrats mit Blick auf die Abstimmung im Dezember 2012 äusserten. Gleichentags berichtete die NLZ, dass bei unverändertem Steuerfuss acht Bushaltestellen das "Aus" drohe. Der Stadtrat verspreche sich durch die Reduktion von Bushaltestellen einen jährlichen Spareffekt von Fr. 250'000.--. Knapp eine Woche später titelte die NLZ "Kampf gegen Friedhofsgebühren" und berichtete, der Stadtrat Luzern würde bei Ablehnung der Steuererhöhung eine Einführung von Bestattungsgebühren erwägen. Dies als eine von möglichen Massnahmen im Rahmen des 15-Millionen-Sparpakets.

5.7.

Mitte Oktober 2012 erfolgte der Versand des Luzerner Stadtmagazins. Das Stadtmagazin ist die Informationszeitung für Einwohnerinnen und Einwohner der Stadt Luzern und erscheint fünfmal jährlich. Im Editorial der Ausgabe vom 4. Oktober 2012 äusserte sich der Stadtrat zur vorgesehenen Steuererhöhung. Am Schluss skizziert er die Konsequenzen bei einem Nein zur Steuererhöhung: "(…) Sagen die Stimmberechtigten am 16. Dezember 2012 Nein zu einer Steuererhöhung, sieht sich der Stadtrat gezwungen, ein 15-Millionen-Sparpaket umzusetzen. Die gesamte Quartierarbeit wird gestrichen, es wird weniger geputzt, und es gibt weniger Betreuungsgutscheine für die Kinderbetreuung; Tourismusorganisationen, Quartier- und grosse Stadtfeste erhalten kein Geld mehr, die Sanierung von Schulhäusern und Betagtenzentren wird auf die lange Bank geschoben. Mit einer moderaten Steuererhöhung kann dies verhindert werden. Auch der neue Stadtrat will am Selbstverständnis einer sozialen, gesellschaftlich offenen und prosperierenden Stadt festhalten." Auf den folgenden Seiten finden sich weitere Berichte, die die Abstimmung über die Steuererhöhung zum Gegenstand haben. Dabei wird die Frage aufgeworfen, ob mehr Steuern bezahlt oder noch mehr gespart werden soll. Der Stadtrat führte aus, dass er die Massnahmen aus dem 15-Millionen-Paket nur gegen seinen Willen realisieren würde, denn sie [die Massnahmen] würden nach seiner Ansicht das notwendige Leistungsangebot gefährden. Anhand von Tabellen zeigte er der Stimmbevölkerung auf, wie sich die Steuerhöhung masslich auswirken würde. Insbesondere wies er auch darauf hin, dass die Einkommenssteuer auf Ebene Kanton und Stadt seit 2003 um rund 25 % gesenkt worden sei. Dem stehe die moderate Erhöhung um 3,08 % gegenüber. Der Stadtrat präsentierte seine Finanzstrategie auch auf den Seiten 8/9, indem er unter dem Titel "Ein Nein hat gravierende Konsequenzen für die Stadt" einige Auswirkungen des 15-Millionen-Pakets – u.a. Stellenabbau, weniger Bushaltestellen, Wegfallen des Schwimmunterrichts, massiver Abbau von sozialen Leistungen, Reduktion von Umweltschutzprojekten, Abschaffung der Gruppe SIP (Sicherheit, Intervention, Prävention), Abstriche beim Unterhalt des öffentlichen Raums – auflistete.

5.8.

Anlässlich seiner Sitzung vom 25. Oktober 2012 beschloss der Grosse Stadtrat den Voranschlag 2013 mit einem Aufwandüberschuss von Fr. 6'013'400.-- sowie u.a. auch die Festsetzung der Gemeindesteuer für das Jahr 2013 auf 1,85 Einheiten (Protokoll Nr. 3 über die Verhandlungen des Grossen Stadtrats von Luzern).

5.9.

In den Ende Oktober 2012 versandten Erläuterungen zur städtischen Volksabstimmung vom 16. Dezember 2012 führte der Stadtrat detailliert aus, welche Konsequenzen die Annahme oder Ablehnung der Steuererhöhung hätten. Er hielt fest, dass er bei Ablehnung der Steuererhöhung den Voranschlag entsprechend überarbeiten und ihn wiederum dem Parlament unterbreiten müsste.

5.10.

Die Stimmbevölkerung der Stadt Luzern nahm den Voranschlag und damit die Steuererhöhung mit 11'128 Ja-Stimmen (63,92 %) zu 6'282 Nein-Stimmen (36,08 %) am 16. Dezember 2012 an.

6.

6.1.

Der Beschwerdeführer macht wie erwähnt geltend, der Stadtrat Luzern habe durch verschiedene unzulässige Interventionen in den Abstimmungskampf und damit in das Grundrecht auf freie politische Meinungsbildung und -äusserung eingegriffen.

In diesem Zusammenhang ist vorerst aufzuzeigen, ab welchem Zeitpunkt behördliche Interventionen den Anforderungen von Art. 34 BV zu genügen haben. Mit anderen Worten ist zu klären, ab wann Art. 34 BV seine Schutzwirkung entfaltet. Die Fragestellung ist auch in prozessualer Hinsicht bedeutsam: Nur wenn der zeitliche Schutzbereich der Wahl- und Abstimmungsfreiheit berührt ist, können die spezifischen Rechtsmittel zum Schutz der politischen Rechte ergriffen werden (Besson, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen, Diss., Bern 2003, S. 71).

6.2.

In Lehre und Praxis ist unbestritten, dass spätestens ab dem Moment des Versands des Stimmmaterials die grundrechtlich geschützte Phase des Vorfelds einer Abstimmung beginnt (Besson, a.a.O., S. 72). Mehrere Lehrmeinungen gehen davon aus, dass der besondere Schutz der Wahl- und Abstimmungsfreiheit im Moment einsetzt, in dem ein Gegenstand abstimmungsreif ist. Eine Vorlage ist dann abstimmungsreif, wenn sie durch kein staatliches Organ (Regierung, Parlament) mehr behandelt werden muss, sondern als nächster Schritt dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird. Vorlagen, die dem obligatorischen Referendum unterstehen, sind – wie Initiativen – dann abstimmungsgreif, wenn sie vom Parlament endgültig verabschiedet wurden (Besson, a.a.O., S. 73). Soweit ersichtlich hat sich das Bundesgericht zu dieser Frage jedoch noch nicht geäussert. Wie es sich vorliegend mit der Abstimmungsreife verhält, ist auch anhand einer Auslegung der in diesem Kontext vorhandenen gesetzlichen Grundlagen im Kanton Luzern zu beurteilen.

6.3.

Gemäss § 13 Abs. 2 lit. b des Gemeindegesetzes vom 4. Mai 2004 (GG; SRL Nr. 150) mit dem Ingress "Nicht übertragbare Befugnisse und fakultatives Referendum" unterstehen in Gemeinden mit Gemeindeparlament u.a. Beschlüsse über den Voranschlag, den Steuerfuss und die für die Deckung des Finanzbedarfs notwendige Mittelaufnahme mindestens dem fakultativen Referendum. Zum Verfahren betreffend den Voranschlag hält das Gesetz sodann fest, dass über den Voranschlag und den Steuerfuss für das kommende Jahr jährlich bis Ende Dezember zu beschliessen ist (§ 93 GG). Laut Art. 12 Abs. 1 Ziff. 4 der Gemeindeordnung der Stadt Luzern vom 7. Februar 1999 (GO Stadt Luzern; Nr. 0.1.1.1.1) unterstehen Geschäfte gemäss Art. 67 dem obligatorischen Referendum. Nach Art. 67 lit. a Ziff. 1 GO Stadt Luzern fallen darunter auch der Voranschlag und die Steuerfussfestsetzung, sofern der Steuerfuss verändert werden soll. So führt die GO Stadt Luzern in Art. 69 denn auch aus, dass der Grosse Stadtrat abschliessend oder – wie hier – unter Vorbehalt des Referendums zuständig ist für die jährliche Festlegung des Voranschlags und der Höhe der Gemeindesteuer (vgl. auch Art. 29 Abs. 1 lit. b GO Stadt Luzern).

Wird der Voranschlag oder der beantragte Steuerfuss abgelehnt, legt der Gemeinderat bis spätestens Ende März des Vorschlagsjahrs einen überarbeiteten Voranschlag oder einen neuen Antrag für den Steuerfuss vor (§ 94 Abs. 1 GG). Auf einen neuen Antrag für den Steuerfuss kann verzichtet werden, wenn ein Steuerfuss beschlossen wurde und der Gemeinderat nachträglich damit einverstanden ist (Abs. 2). Werden Voranschlag oder Steuerfuss bei einer zweiten Abstimmung erneut abgelehnt, unterbreitet der Gemeinderat den Voranschlag oder den Vorschlag für den Steuerfuss dem Regierungsrat zur Festlegung (Abs. 3). Die Volksabstimmung ist beim obligatorischen Referendum innert sechs Monaten seit Beschluss des Grossen Stadtrats und beim gültig zustande gekommenen fakultativen Referendum innert sechs Monaten seit Ablauf der Referendumsfrist durchzuführen (Art. 15 GO Stadt Luzern).

6.4.

Die vorstehenden Ausführungen zur Abstimmungsreife erhellen, dass im Zeitpunkt der ersten aktiven Intervention des Stadtrats am 10. September 2012 – Schreiben an Eltern mit Betreuungsgutschriften (vgl. E. 5.4.) – noch nicht klar war, wie sich der Grosse Stadtrat zum Voranschlag 2013 stellen würde. Mit anderen Worten hatte der Grosse Stadtrat erst am 25. Oktober 2012 Beschluss über den Voranschlag und die damit einhergehende Steuererhöhung gefasst. Bis zur Beschlussfassung war daher grundsätzlich noch nicht abzusehen, ob es überhaupt zu einer Volksabstimmung kommen würde. Wäre der Grosse Stadtrat dem Antrag der SVP-Fraktion gefolgt, auf die Steuererhöhung zu verzichten und den Steuerfuss auf 1,75 Einheiten zu belassen, wäre es gar nicht zu einer Abstimmung über den Voranschlag gekommen (ausser im Rahmen eines allfälligen fakultativen Referendums). Damit ist festzuhalten, dass die Abstimmungsreife im Zeitpunkt der ersten Intervention des Stadtrats am 10. September 2012 nach den vorstehenden Ausführungen grundsätzlich noch nicht gegeben war.

In diesem Zusammenhang ist allerdings auf die Vorgeschichte zurückzukommen, die erst zur Schnürung des Massnahmenpakets bzw. der Steuererhöhung führte und die der Stadtrat Luzern anlässlich seiner Vernehmlassung vor Gericht darstellte. Für eine detaillierte Schilderung ist diesbezüglich auf vorstehende E. 5.1. zu verweisen.

6.5.

In Berücksichtigung aller Umstände sowie insbesondere auch der politischen Interventionen (Motion, Postulat) diverser Fraktionen im Jahr 2011 – und damit weit vor einer allfälligen Abstimmung –, erscheint es in diesem Fall nicht folgerichtig, die Abstimmungsreife der Vorlage vom 16. Dezember 2012 erst auf den Zeitpunkt des Versands der Abstimmungsunterlagen festzusetzen. Vielmehr war (mindestens) seit dem Vorstoss der genannten Fraktionen die mögliche Steuererhöhung ein Thema, das auch von den Medien aufgegriffen wurde. Bereits frühzeitig wurde der Stimmbevölkerung denn auch in Aussicht gestellt, dass das "letzte Wort" zu einer allfälligen Steuererhöhung bei ihr liege. Das In-Aussicht-Stellen der Abstimmung wurde seitens des Stadtrats in einer solchen Weise kommuniziert, dass die Stimmberechtigten davon ausgehen durften, die Abstimmung finde definitiv statt. Dass jedoch erst der Grosse Stadtrat über den Voranschlag zu befinden hatte und es nur dann zu einer Abstimmung kommen würde, wenn Letzterer die vom Stadtrat zusammengestellten Spar- und Entlastungsmassnahmen für gut befinden würde, ging in dieser Deutlichkeit aus den Ausführungen nicht hervor. Selbst im Schreiben des Sozialdirektors der Stadt Luzern vom 10. September 2012 an die Eltern, die Betreuungsgutschriften beziehen, informierte er bereits über den Termin der Abstimmung, ohne aber darauf hinzuweisen, dass die Vorlage dazu zuerst eine Mehrheit im Parlament finden müsse. Zudem präsentierte er die von ihm ausgearbeiteten Varianten, deren Vor- und Nachteile sowie die Folgen und liess keinen Zweifel daran, welcher Variante er den Vorzug gab. Auch wenn zu diesem Zeitpunkt das Parlament noch nicht formal Beschluss gefasst hatte, muss in Würdigung der gesamten Umstände sowie der offensiven Kommunikationsstrategie des Stadtrats Luzern das geschützte Vorfeld der Abstimmung bereits ab dem 10. September 2012 gelten. Zu diesem Zeitpunkt informierte er – wie erwähnt – u.a. die von Betreuungsgutschriften profitierenden Eltern in einem Brief direkt über die in diesem Zusammenhang möglichen Folgen der Kürzung von Beiträgen, sollte die Steuererhöhung nicht angenommen werden.

Mit dem Beschwerdeführer ist daher festzuhalten, dass der Stadtrat Luzern den Abstimmungskampf im Zeitpunkt des Versands des Schreibens vom 10. September 2012 u.a. an die Bezüger von Betreuungsgutschriften lancierte. Der Beginn des Abstimmungskampfs manifestiert sich sodann durch die am 11. September 2012 ergangene Medienmitteilung der Stadt Luzern, in welcher sie detailliert über die Hintergründe der Steuererhöhung und die bei Annahme bzw. Nichtannahme damit verbundenen Folgen informierte (vgl. zum Problem sog. "Langzeitkampagnen" auch Besson, a.a.O., S. 81 f.). Gleichzeitig wurde damit der Schutzbereich der Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 BV eröffnet.

7.

Die Abgrenzung zwischen sachlich-offensivem Informationsverhalten der Exekutivbehörde und einer tendenziös-manipulativen Strategie ist diffizil (Steinmann, in: Komm. zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich 2008, N 17 zu Art. 34 BV). Der Beschwerdeführer rügt denn auch, der Stadtrat Luzern habe durch mehrere Interventionen den Abstimmungskampf beeinflusst und die Stimmbevölkerung manipuliert. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen.

8.

8.1.

Der Beschwerdeführer nimmt den Standpunkt ein, der Stadtrat Luzern habe mit den Abstimmungserläuterungen Ende Oktober 2012 die Stimmbevölkerung unvollständig, einseitig und intransparent informiert.

8.2.

Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind (vgl. zur "Beratungsfunktion" der Behörden bei komplexen Sachabstimmungen nachfolgende E. 9.3.). Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 84 ff. E. 6.2 mit weiteren Hinweisen).

8.3.

Die an die Stimmberechtigten versandten Abstimmungsunterlagen bzw. die Abstimmungserläuterungen von Oktober 2012 sind nicht zu beanstanden. In den Erläuterungen zur städtischen Volksabstimmung vom 16. Dezember 2012 führte der Stadtrat detailliert aus, welche Konsequenzen die Annahme oder Ablehnung der Steuererhöhung haben. Im Anhang 1 sind alle Massnahmen des 4-Millionen-Pakets ausgeführt, über welches im Dezember 2012 ebenfalls abzustimmen war. Im Anhang 3 der Erläuterungen finden sich sämtliche Massnahmen des 15-Millionen-Pakets, welche jedoch nur dann zum Tragen kommen würden, wenn das Stimmvolk die Steuererhöhung nicht annehmen würde. Die einzelnen Massnahmen sind beschrieben, wobei zugleich auch angegeben wurde, wer – Stadtrat oder Grosser Stadtrat – für die Umsetzung kompetent wäre. Das Sparpaket über 15 Millionen Franken wurde auch auf Seite 9 thematisiert. Der Stadtrat hielt fest, dass er bei Ablehnung der Steuererhöhung den Voranschlag entsprechend überarbeiten und ihn wiederum dem Parlament unterbreiten müsste. Die Stellungnahmen des Komitees "Ja zu einer lebenswerten Stadt" (pro Steuererhöhung) sowie der SVP, welche gegen die Steuererhöhung argumentierte, wurden ebenso abgedruckt wie eine Zusammenfassung der Behandlung der Vorlage im Grossen Stadtrat, welcher den Voranschlag 2013 und damit auch die Steuererhöhung mit 40 Ja- zu 7 Nein-Stimmen angenommen hatte. Die in den Erläuterungen zuhanden des Stimmvolks aufbereiteten Informationen erfolgten mit der gebotenen Sachlichkeit und Objektivität im Sinn der vorstehenden Rechtsprechung.

9.

9.1.

Umstritten ist die Rolle des Stadtrats sodann vor dem Versand der Erläuterungen, nämlich anlässlich seiner Stellungnahmen im Stadtmagazin im Oktober 2012 bzw. bereits davor, als er im September 2012 Briefe an jeweilige Interessengruppen zustellte und diese speziell auf die sie betreffenden Auswirkungen bei einem Nein zur Steuererhöhung aufmerksam machte.

9.2.

Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit bezweckt die Garantie fairer Kommunikationsbedingungen vor und bei Wahlen und Abstimmungen. Sie hat nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Ziel, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und zum Ausdruck bringen kann (Besson, a.a.O., S. 11 mit Verweis auf BGer-Urteil vom 7.12.1999, in: Pra 2000, Nr. 23, E. 2a). Damit nimmt die Wahl- und Abstimmungsfreiheit Ziele der Kommunikationsfreiheiten im Allgemeinen auf, nämlich diejenigen des Schutzes der Meinungsbildung und -äusserung. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit bietet aber nur in einem ganz spezifischen Kontext oder Umfeld Schutz, nämlich wenn ein genügend enger Konnex mit einem politischen Entscheidverfahren der Bürger besteht. Damit zeigt sich sowohl der kommunikationsgrundrechtliche wie auch verfahrensrechtliche Bezug der Wahl- und Abstimmungsfreiheit: Geschützt werden soll die Qualität der Verständigung innerhalb der Verfahren zur politischen Entscheidfindung (Besson, a.a.O., S. 11 f. mit weiteren Hinweisen).

9.3.

Das Bundesgericht hat in seinem Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 umfassend über die Grenze von zulässigen Interventionen zu unzulässiger Beeinflussung Stellung genommen. Den entsprechenden E. 6.1 f. ist Folgendes zu entnehmen: Über die als zulässig erachteten Abstimmungserläuterungen und Abstimmungsempfehlungen hinaus hat sich das Gemeinwesen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Vorfeld von Volksabstimmungen mit behördlichen Informationen grosse Zurückhaltung aufzuerlegen. Die Behörden haben sich grundsätzlich aus dem Abstimmungskampf herauszuhalten, die Meinungsbildung der Stimmberechtigten wird den gesellschaftlichen und politischen Kräften überlassen und den Stimmbürgern wird zugetraut, zwischen gegensätzlichen Auffassungen zu unterscheiden, unterschiedliche Meinungen zu gewichten und demgemäss aufgrund eigener Überzeugung vernunftgemäss zu entscheiden (129 I 244 E. 4.2.1, 117 Ia 47 E. 5a; Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, in: AJP 1996, S. 259). Daraus folgt, dass behördliche Informationen die Ausnahme bleiben müssen und einer besonderen Rechtfertigung und triftiger Gründe bedürfen (BGE 132 I 112 E. 4.1, 121 I 255 E. 2, 119 Ia 273 E. 3b). Im Interesse einer unverfälschten Willensbildung werden solche triftigen Gründe angenommen, wenn neue erhebliche Tatsachen bekannt werden oder sich eine Richtigstellung irreführender privater Propaganda aufdrängt (vgl. die Hinweise auf die Rechtsprechung bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262); auch in solchen Fällen unterliegen behördliche Informationen dem Gebot der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit. Umgekehrt wurden triftige Gründe verneint, wenn behördliche Informationen allein den Zweck verfolgen, das Stimmvolk zur Annahme einer Vorlage zu bewegen, eine Vorlage den Stimmberechtigten näherzubringen oder diese in besonderer Weise für den Abstimmungsgegenstand zu sensibilisieren (vgl. die Hinweise bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262).

Gleichwohl finden sich in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verschiedene Ansätze, das grundsätzliche Interventionsverbot des Gemeinwesens aufzulockern. In BGE 119 Ia 271 erachtete das Bundesgericht eine grosszügigere Beurteilung behördlicher Informationen unter Verweis auf die neuere Lehre als bedenkenswert und hielt fest, dass es zu weit ginge, für die Meinungsbildung notwendige, objektiv gehaltene Interventionen im Abstimmungskampf von Seiten der Behörden schlechthin zu untersagen (BGE 119 Ia 280 E. 6d). Eine am Interventionsverbot ausgerichtete Auffassung qualifizierte das Bundesgericht in BGE 130 I 290 als sehr restriktiv und im Widerspruch zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehend (BGE 130 I 304 E. 5.2). Dem Gemeinwesen müsse die Möglichkeit eingeräumt werden, gewisse einseitige Positionsbezüge von politischen Gruppen auszugleichen (BGE 132 I 112 E. 4.1). Allgemein komme den Behörden bei Sachabstimmungen eine gewisse Beratungsfunktion zu, und in Einzelfällen ergebe sich aus Art. 34 Abs. 2 BV eine Informationspflicht (BGE 129 I 244 E. 4.2.1). Bisweilen hat das Bundesgericht über die Abstimmungserläuterungen hinausgehende zusätzliche Informationen gebilligt (BVR 1983 S. 1 E. 7, zusammengefasst bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262 f.). Es hat in spezifischen Konstellationen Informationen einer Gemeinde zu kantonalen Abstimmungen zugelassen (BGE 108 Ia 159 E. 5, 105 Ia 233).

Im Dienste einer möglichst offenen, pluralistischen und unverzerrten Meinungsbildung befürwortet die neuere Lehre überwiegend ein an den Grundsätzen der Objektivität, Transparenz und Verhältnismässigkeit ausgerichtetes Recht der Behörden auf Teilnahme an der politischen Auseinandersetzung über die Abstimmungserläuterungen hinaus; teils wird im Grundsatz eine Pflicht der Behörden an einer entsprechenden Mitwirkung angenommen (vgl. Besson, a.a.O., S. 141 ff.; vgl. die Hinweise bei Steinmann, St. Galler BV-Komm., 2. Aufl. 2008, Art. 34 Rz 18). Eine entsprechende Haltung nahm der Bundesrat in der Botschaft über die Volksinitiative "Volkssouveränität statt Behördenpropaganda" ein (BBl 2005 S. 4373, insbes. S. 4392 ff.; vgl. ferner die Hinweise auf die Lehre auf S. 4385). Diese Initiative, welche mit einem neuen Art. 34 Abs. 3 BV die Information vor Abstimmungen von Seiten von Bundesbehörden neu ordnen und stark einschränken wollte, ist von Volk und Ständen am 1. Juni 2008 abgelehnt worden. Vor diesem Hintergrund ist unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV das Gewicht nicht so sehr auf das beschriebene Interventionsverbot und allfällige triftige Gründe für Abweichungen zu legen als vielmehr auf die Art und Weise sowie die Wirkung der konkret zu beurteilenden behördlichen Informationen. Zu prüfen ist, ob diese Informationen in sachlicher, transparenter und verhältnismässiger Weise zur offenen Meinungsbildung beizutragen geeignet sind oder aber in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinn eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen.

9.4.

Der Stadtrat verfolgte bereits seit September 2012 eine offensive Kommunikationsstrategie. Er war in den Medien mit seinen ausgearbeiteten Spar- und Entlastungsmassnahmen sowie der Steuererhöhung über mehrere Wochen prominent vertreten. Die Intensität und die zeitliche Dauer seiner Abstimmungsbemühungen können nicht als üblich bezeichnet werden. Dem Beschwerdeführer ist soweit zuzustimmen, dass sich der Stadtrat mit seiner Informationspolitik im Spannungsfeld zwischen Aufklärungsbedürfnis und Manipulation der Stimmberechtigten befand (vgl. dazu Steinmann, a.a.O., N 17 zu Art. 34 BV). Welche Seite überwogen hatte, ist im Folgenden zu prüfen.

10.

10.1.

Im Abschnitt "IV. Politische Rechte und Bürgerrecht" der Verfassung des Kantons Luzern vom 17. Juni 2007 (KV; SRL Nr. 1) ist die Mitwirkung von politischen Parteien bei der Meinungs- und Willensbildung geregelt (§ 26 Abs. 1 KV). Abs. 2 der Bestimmung sieht sodann ausdrücklich vor, dass Kanton und Gemeinden sie, also die politischen Parteien, in dieser Aufgabe unterstützen können. Die Behörden informieren die Öffentlichkeit rechtzeitig über ihre Ziele und Tätigkeiten (§ 35 KV). Die Gemeindeordnung der Stadt Luzern greift die Informationstätigkeit der städtischen Behörden in Art. 56 auf und führt aus, dass die Bevölkerung zeitgerecht und umfassend über die Tätigkeit der städtischen Behörden informiert werde, unter Wahrung von Transparenz bei politischen Entscheidprozessen (Abs. 1). Die Grenze der Informationstätigkeit liege dort, wo schutzwürdige öffentliche und private Interessen dieser entgegenstehen (Abs. 2). Der Stadtrat hat u.a. die Aufgabe, die Öffentlichkeit über Aufgaben, Ziele und Tätigkeiten der Stadt Luzern zu informieren (Art. 36 Abs. 2 lit. i GO Stadt Luzern). Die Vorinstanz weist schliesslich zu Recht auf die Verordnung über die Kommunikation in der Stadtverwaltung Luzern vom 31. Oktober 2007 hin (Nr. 0.7.1.1.1), die die Rahmenbedingungen der behördlichen Informationsweise absteckt.

10.2.

Die gesetzlichen Grundlagen zur Information der Bevölkerung in Bezug auf behördliche Tätigkeiten liegen damit vor. Der Stadtrat hat mit seiner Vorgehensweise den Rahmen seiner Interventionen in den Abstimmungskampf – direktes Schreiben an diverse Interessengruppen, Berichte im Stadtmagazin, diverse Stellungnahmen in den Medien bzw. Medienmitteilungen – umfassend wahrgenommen bzw. ausgeschöpft. Allerdings bewegte er sich damit an der Grenze der zulässigen Einflussnahme, wobei Folgendes zu beachten ist:

10.2.1.

Das direkte Anschreiben diverser Interessengruppen (u.a. Schreiben an Eltern mit Betreuungsgutschriften vom 10.9.2012) ist als erhebliche Intervention in den Abstimmungskampf zu werten. Es fragt sich denn auch zu Recht, inwieweit ein solches Vorgehen noch mit Art. 34 BV vereinbar ist. Nach den obigen Ausführungen ist unbestritten, dass der Stadtrat eine Informationspflicht gegenüber der Bevölkerung trifft. Ob diese jedoch so weit geht, dass er Briefe an unterschiedliche Gruppen versenden darf, die von der einen oder anderen Sparmassnahme im Fall der Ablehnung der Steuererhöhung – unter Umständen – besonders betroffen wären, ist fraglich. Dem Stadtrat Luzern ist zugutezuhalten, dass er die Schreiben bereits im September 2012 und damit drei Monate vor dem Abstimmungstermin zugestellt hatte. In den folgenden Wochen stand den Betroffenen hinreichend Zeit zur Verfügung, sich über die Abstimmungsvorlage zu informieren und sich ihre Meinung dazu zu bilden. Auch sind die Informationen in den Briefen inhaltlich korrekt: Er machte deutlich, dass er die Steuererhöhung beantragen würde und für den Fall, dass sie keine Mehrheit finde, diverse Sparmassnahmen geprüft werden müssten bzw. er unterschiedliche Massnahmen umsetzen würde (dazu siehe E. 10.2.3.). Er führte aus, die Massnahme der Reduktion der Betreuungsgutschriften würde per 2014 greifen, was ebenfalls zugetroffen hätte. Aufgrund der zeitlichen Distanz zwischen der Zustellung der Schreiben und dem Abstimmungstermin sowie der inhaltlich richtigen und sachlichen Informationen, ist das Schreiben in diesem Kontext gerade noch vertretbar. Dennoch ist festzuhalten, dass der Stadtrat damit das zulässige Mass seiner Einflussnahme ausgeschöpft hat.

10.2.2.

Was die Erläuterungen im Stadtmagazin betrifft, zeigen diese in aller Deutlichkeit die Folgen der Annahme bzw. der Ablehnung der Steuererhöhung auf. Im Gegensatz zu den individualisierten Schreiben an einzelne Interessengruppen handelt es sich beim Stadtmagazin aber um das offizielle Publikationsorgan der städtischen Behörden. Insofern ist hier bezüglich Eingriffsintensität ein etwas anderer Massstab anzulegen. Der Regierungsrat verwies im Entscheid Nr. 1298 vom 27. November 2012 zu Recht auf § 73 GG. Danach ist von der Gemeinde, um Aufschluss über die voraussichtliche Ausgaben- und Finanzentwicklung in den nächsten fünf Jahren zu erhalten, ein Finanz- und Aufgabenplan zu erstellen, der jährlich zu überarbeiten ist (vgl. Abs. 1). Die Angaben zum ersten Jahr der Planungsperiode entsprechen dem Voranschlag und dem Jahresprogramm (Abs. 2). Der Grosse Stadtrat beschliesst im Rahmen der Gesamtplanung jährlich über die generellen Ziele der städtischen Politik und die übergeordneten Ziele der Stadt für jede delegierte Aufgabe von höchster Bedeutung (Art. 51 b Abs. 1 Geschäftsreglement des Grossen Stadtrates). Für die übrigen Teile nimmt der Rat zustimmend, ablehnend oder ohne Stellungnahme Kenntnis (Art. 52 i.V.m. Art. 51 b Abs. 2 Geschäftsreglement des Grossen Stadtrats). Über den Voranschlag und den Steuerfuss beschliesst der Grosse Stadtrat, und bei Veränderung des Steuerfusses unterstehen der Voranschlag und die Steuerfussfestsetzung dem obligatorischen Referendum (Art. 67 GO Stadt Luzern; vgl. dazu auch vorstehende E. 6.3.). Diese Bestimmungen machen deutlich, dass Aufgaben- und Finanzplanung eng miteinander verknüpft sind. Der Steuerfuss für das kommende Jahr wird denn auch immer mit Blick auf die Finanz- und Aufgabenplanung der nächsten fünf Jahre und die darin enthaltenen Planzahlen festgesetzt. Gerade um die Transparenz der Informationen durch den Stadtrat sicherzustellen, ist es erforderlich, die Bevölkerung über die finanzpolitischen Zusammenhänge aufzuklären. Das Stadtmagazin stellt dazu die richtige Plattform dar. Zu ergänzen ist, dass das Stadtmagazin zu einem Zeitpunkt publiziert wurde, als der Grosse Stadtrat noch nicht über den Voranschlag Beschluss gefasst hatte. Die Positionen hinsichtlich der Abstimmung standen damit noch nicht fest, weshalb andere Auffassungen bereits deshalb schon nicht hätten abgedruckt werden können. Allerdings handelt es sich beim Stadtmagazin um das Publikationsorgan der Behörden der Stadt Luzern, was nicht mit den Abstimmungserläuterungen gleich zu setzen ist. Während in letzteren sämtliche wesentlichen Positionen aufzuführen sind und Befürworter und Gegner ihre Meinung gleichermassen kundtun müssen können, dient das Stadtmagazin dazu, die Bevölkerung über die behördlichen Aktivitäten zu informieren. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Stadtrat Luzern mit seinen Ausführungen im Stadtmagazin Luzern vom 4. Oktober 2012 die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt hat. Im Übrigen ist auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Entscheid zu verweisen.

10.2.3.

Im Zusammenhang mit dem Entlastungspaket über 15 Millionen Franken brachte der Beschwerdeführer zudem vor, der Stadtrat habe sich so ausgedrückt, dass die Stimmberechtigten eine falsche Vorstellung vom weiteren Vorgehen gewonnen hätten. Die Informationsweise des Stadtrats Luzern hätte den Eindruck vermittelt, bei einer Ablehnung der Steuererhöhung würde automatisch und umgehend das Entlastungspaket mit seinen Massnahmen greifen. Der Stadtrat habe nicht erwähnt, dass das Sparpaket über 15 Millionen Franken erst für den Voranschlag 2014 "angedacht" gewesen sei. Auch habe er stets von "umsetzen" gesprochen, ohne darauf hinzuweisen, dass nicht er, sondern der Grosse Stadtrat dafür kompetent sei und entsprechend darüber zu beschliessen habe.

Vorab ist festzuhalten, dass der Stadtrat Luzern im Rahmen der Präsentation des Sparpakets über 15 Millionen Franken auch sensible Massnahmen präsentierte, die dazu geeignet waren, Unsicherheiten bei der Stimmbevölkerung hervorzurufen (Stellenabbau in der Verwaltung, Reduktion der Anzahl von Bushaltestellen, Reduktion der Betreuungsgutschriften). Dennoch ist zu berücksichtigen, dass aus den Abstimmungserläuterungen hervorgeht, ob die Exekutive oder die Legislative für die allfällige Umsetzung der Sparmassnahmen im Rahmen des 15-Millionen-Sparpakets zuständig gewesen wäre. Es trifft zu, dass die Behandlung von 10 der insgesamt 23 Massnahmen in den Kompetenzbereich des Grossen Stadtrats bzw. bei einer Massnahme in denjenigen des Kantons Luzern fiel. Bei 13 Massnahmen wäre aber der Stadtrat zur direkten Umsetzung kompetent gewesen. Dies betrifft unter anderem die Abschaffung des Schwimmunterrichts und der 3. Musiklektion in der 2. und 3. Klasse, die Reduktion der Bushaltestellen, die Einschränkung der Bezugsberechtigung für Betreuungsgutscheine und die Streichung von Beiträgen bzw. Kostenverrechnung an Veranstalter von Grossveranstaltungen. Vorliegend durfte der Stadtrat in dieser Art kommunizieren, da er für die Mehrheit der Sparmassnahmen zur alleinigen Umsetzung befugt gewesen wäre, auch wenn es der Objektivität zuträglich gewesen wäre, auf die Kompetenzverteilung ausdrücklich hinzuweisen. Darüber hinaus kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, mit denen sich der Beschwerdeführer im Übrigen nicht hinreichend substanziiert auseinandersetzte.

10.2.4.

Schliesslich rügt der Beschwerdeführer einen "unvertretbaren Einsatz öffentlicher Mittel" für den Abstimmungskampf. Der Mitteleinsatz des Stadtrats für die Intervention im Stadtmagazin habe wohl im Minimum Fr. 20'500.-- betragen. Hinzu kämen Ausgaben für das Verfassen der diversen Briefe an die unterschiedlichen Interessengruppen sowie deren Versand. Es könne damit festgehalten werden, dass die Ausgaben der Stadt Luzern für die diversen "massiven Interventionen in den Abstimmungskampf" höher gewesen sein müssten als jene der Vorlagengegner. Das sei gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber nicht zulässig.

Selbst wenn die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Angaben masslich zutreffen würden – was offen bleiben kann –, würde ein blosser Hinweis auf die Kosten nichts daran zu ändern vermögen, dass bei gesamthafter Betrachtung die Verhaltensweise des Stadtrats Luzern nicht zu beanstanden ist (vgl. dazu sogleich).

10.3.

Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen, insbesondere auch die unterschiedlichen Interventionen, steht fest, dass sich der Stadtrat Luzern im Hinblick auf die Abstimmung vom 16. Dezember 2012 stark in die Diskussionen einbrachte. Allerdings wurde die Grenze zur unzulässigen Intervention nicht überschritten: Wie ausgeführt, war die Steuererhöhung bereits seit September 2011 Gegenstand politischer Vorstösse und medialer Aufmerksamkeit. Es ist zudem unbestritten, dass der Stadtrat aufgrund der herrschenden Finanzlage in der Stadt Luzern zum Handeln gezwungen war bzw. er von den genannten parlamentarischen Fraktionen ausdrücklich dazu aufgefordert worden war. Es liegt denn auch im Zuständigkeitsbereich des Stadtrats, die Einwohner der Stadt Luzern auf die schwierige Finanzlage hinzuweisen bzw. mit klaren Worten mögliche Lösungen (zusätzliche Mittelbeschaffung, Abbau von Leistungen) und deren Folgen aufzuzeigen. Dies steht im Einklang mit der dem Stadtrat bei einer komplexen Angelegenheit zukommenden Beratungsfunktion. Hinzu kommt, dass die Verlautbarungen und Interventionen des Stadtrats vor dem Hintergrund des seit bereits Herbst 2011 geführten politischen Diskurses zu sehen sind. Unter diesem Gesichtspunkt kann nicht gesagt werden, die im September 2012 lancierte Informationskampagne sei reine Propaganda gewesen mit dem Ziel, die Stimmberechtigten in ihrer (freien) Meinungsbildung zu verunsichern. Zwar ist einzuräumen, dass Rundschreiben an Gruppen von Stimmberechtigten, die in besonderer Weise von einem Abbau von staatlichen Leistungen betroffen wären, auch in einem vielfältigen Entscheidungsprozess fragwürdig sind. Die diesbezüglichen Schreiben sind zwar im Kern sachlich und transparent, jedoch muss die Intervention namentlich im Brief des Sozialdirektors vom 10. September 2012 als "zielüberschiessend" und damit als unverhältnismässig im Sinn der Rechtsprechung bezeichnet werden (vgl. E. 9.3. am Ende).

Das ändert aber nichts daran, dass in Würdigung aller Umstände eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit nicht vorliegt. Befürworter und Gegner der Steuererhöhung erhielten in den Abstimmungserläuterungen im Oktober 2012 eine Plattform, ihre Ansichten korrekt kundzutun. Dem Stimmberechtigten darf, auch nach der bundesgerichtlichen Praxis, zugetraut werden, dass er die vielfältigen Berichte in den Medien, im Stadtmagazin und den Abstimmungserläuterungen kritisch aufnimmt und sich gestützt darauf eine eigene Meinung bilden kann (vgl. zum "Menschenbild der richterlichen Praxis": Steinmann, a.a.O., N 27 zu Art. 34 BV mit Hinweisen zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung). Dass der Stimmbürger dieses Rechts durch die Informationsstrategie des Stadtrats enthoben worden wäre, ist nicht der Fall. Dies insbesondere deshalb nicht, weil die Kommunikationsweise des Stadtrats Luzern zwar intensiv war, die Informationen jedoch inhaltlich zutrafen und zur Meinungsbildung der Stimmbevölkerung in objektiver und transparenter Weise beigetragen haben. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass es im umstrittenen Abstimmungskampf nicht bloss um ein punktuelles Vorhaben der Stadt Luzern ging, wie z.B. um eine Renovation eines Schulhauses in einem bestimmten Quartier, sondern generell um die Mittelbeschaffung für das ganze Gemeinwesen und damit um die Frage, ob und in welcher Weise die Gemeinde Luzern ihre öffentlichen Aufgaben erfüllen kann oder soll. In der Hinsicht ist die Informationspflicht der staatlichen Organe eine bedeutende, weshalb der Stadtrat in der Wahl der Informationsmittel und des Zeitpunkts der Orientierungen (mit Erläuterung des Standpunkts der Exekutive) freier sein muss als bei anderen Sachgeschäften.

10.4.

In Berücksichtigung sämtlicher Umstände und Interessen war die Kommunikationsstrategie des Stadtrats Luzern im Zusammenhang mit der Abstimmung zum Voranschlag 2013 mit den politischen Rechten nach Art. 34 BV vereinbar.

Unabhängig von dieser Feststellung wird der Stadtrat Luzern bei künftigen Abstimmungsvorlagen das Mass seiner Einflussnahme sorgfältig prüfen müssen. Spezielle, auf bestimmte Personengruppen zielende Informationen sind nur ausnahmsweise und bei Vorliegen triftiger Gründe zulässig; zudem haben Formulierungen zu unterbleiben, die dem redlichen Stimmbürger suggerieren könnten, es gäbe keine Alternative zu der von den Behörden vertretenen Vorlage.

11.

Nach dem Gesagten sind die vorinstanzlichen Regierungsratsentscheide im Ergebnis nicht zu beanstanden, was zur Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde führt.