Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Regierungsrat
Abteilung:	-
Rechtsgebiet:	Planungs- und Baurecht
Entscheiddatum:	15.12.2015
Fallnummer:	RRE Nr. 1468
LGVE:	2016 VI Nr. 2
Gesetzesartikel:	§ 128 Abs. 2 VRG; § 61 PBG
Leitsatz:	Auf ein Gesuch um Sistierung des Ortsplanungsverfahrens vor dem Beschluss der Stimmberechtigten über die Revision der Ortsplanung ist nicht einzutreten, weil es an einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil fehlt. Es liegt im Ermessen des Gemeinderates, gestützt auf die Ergebnisse der Vorprüfung eine Revision der Ortsplanung für die öffentliche Auflage vorzubereiten, zu überarbeiten und erneut zur Vorprüfung einzureichen respektive vorläufig oder endgültig auf die Revision zu verzichten.
Rechtskraft:	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Das Kantonsgericht hat die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Urteil 7H 16 8 vom 29. März 2016 abgewiesen.
Entscheid:	Während der öffentlichen Auflage einer Ortsplanungsrevision erhoben verschiedene Personen beim Gemeinderat X Einsprache mit dem Antrag, das Ortsplanungsverfahren sei bis zur Genehmigung einer Anpassung des kantonalen Richtplans und bis zur Verabschiedung eines örtlichen Schutzkonzeptes zu sistieren. Der Gemeinderat wies das Sistierungsgesuch ab, worauf die Einsprecher beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde erhoben. Der Regierungsrat trat auf die Beschwerden nicht ein. Aus den Erwägungen: 2. Anfechtungsgenstand ist ein Zwischenentscheid des Gemeinderates X. Zwischenentscheide können mit dem gegen den Endentscheid zulässigen Rechtsmittel selbständig angefochten werden, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken würden (§ 128 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 [VRG; SRL Nr. 40]). Die Beschwerdeführer beantragen eine Sistierung des Ortsplanungsverfahrens, bevor dieses öffentlich aufgelegt wird. Selbständig anfechtbar sind namentlich Zwischenentscheide über das Aussetzen von Verfahren (§ 128 Abs. 3 lit. d VRG). Das Ortsplanungsverfahren besteht aus den Verfahrensschritten Vorprüfung (§ 19 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.3.1989 [PBG; SRL Nr. 735]), öffentliche Auflage mit Einsprachemöglichkeit (§ 61 Abs. 1 PBG), Beschlussfassung durch die Stimmberechtigten oder das Gemeindeparlament (§ 63 Abs. 1 PBG) und schliesslich der Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 64 Abs. 1 PBG). Gegen diesen Genehmigungsentscheid kann Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht geführt werden (§ 64 Abs. 3 PBG). Als Endentscheid ist vorliegend der Entscheid der Gemeindeversammlung X zu werten, gegen den Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat geführt werden kann (§ 63 Abs. 3 PBG). Damit erweist sich die Verwaltungsbeschwerde als das zulässige Rechtsmittel, sofern die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind. Beide Beschwerden sind am 29. Juni 2015 eingereicht worden. Der Entscheid der Gemeinde datiert von 17. Juni 2015 und wurde am 18. Juni 2015 verschickt. Die 10-tägige Beschwerdefrist nach § 206 PBG ist damit eingehalten. Beide Eingaben erfolgten überdies formgerecht. 3. Als letzte Eintretensvoraussetzung bleibt folglich zu prüfen, ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von § 128 Abs. 2 VRG vorliegt. 3.1 Diesbezüglich führen die Beschwerdeführer 1 bis 4 (in ihrer gemeinsamen Beschwerde) aus, die Ortsplanungsrevision müsse mit dem Integralen Schutzkonzept (ISK) koordiniert werden und dürfe vor dessen Vorliegen nicht vorangetrieben werden. Nur eine Sistierung des Ortsplanungsverfahrens könne verhindern, dass im Rahmen der Gesamtrevision nutzungsplanerische Fehlentscheide getroffen werden könnten. Die Beschwerdevoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils sei in casu erfüllt, eine kurzfristige Änderung der Ortsplanung würde die erforderliche Transparenz und Rechtssicherheit in starkem und unzumutbarem Masse beeinträchtigen und ausserdem immense Kosten zulasten der Steuerzahler generieren. Würde das Ortsplanungsrevisionsverfahren nicht sistiert, müssten die Vorinstanz und ihre Helfer nach einem allfälligen positiven Resultat der Vorprüfung sämtliche Detailunterlagen wie beispielsweise Bau- und Zonenreglement usw. erarbeiten, welche erforderlich seien, um die revidierte Ortsplanung der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung vorlegen zu können. Im Falle deren Gutheissung würde im anschliessenden Rechtsmittelverfahren der Entscheid der Gemeindeversammlung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit aufgehoben werden, weil die für die Ortsplanungsrevision massgeblichen Grundlagen, ISK und kantonaler Richtplan, noch nicht vorhanden seien und demzufolge die Ortsplanung unvollständig, fehlerhaft und bereits wieder revisionsbedürftig sei und damit wieder von vorne angefangen werden müsste, was auch einen verfahrensökonomischen Leerlauf bedeute. Die gesamten bisherigen, mit riesigem Zeit- und Kostenaufwand verbundenen Planungsarbeiten würden zu einem wesentlichen Teil wertlos und wären buchstäblich für die Katz gewesen. Diese gewichtigen Nachteile könnten nur durch eine Sistierung des Ortsplanungsrevisionsverfahrens vermieden werden, welche sich aus Zweckmässigkeitsgründen zwingend aufdränge, da die Ortsplanungsrevision vom ISK und Richtplan abhänge und von diesen wesentlich beeinflusst werde. 3.2 Der Beschwerdeführer 5 macht unter Verweis auf BGE 135 II 30 E. 1.3.4 geltend, im Verwaltungsrecht genüge ausnahmsweise das Vorliegen eines tatsächlichen Nachteils, sofern es nicht lediglich um die Verhinderung der Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens gehe. Der nicht wieder gutzumachende Nachteil bestehe vorliegend darin, dass bei einer Ablehnung der Sistierung das Verfahren der Ortsplanungsrevision nach den §§ 61 ff. PBG weiterzuführen und am Schluss den Stimmberechtigten zur Beschlussfassung zu unterbreiten sei. Er wäre gezwungen, seine materiellen Rügen mittels einer Beschwerde gegen eine allfällige vom Souverän beschlossene Ortsplanung vorzubringen (vgl. § 63 Abs. 3 PBG). Im Fall einer Gutheissung der Beschwerde im Genehmigungs- oder im daran anschliessenden Rechtsmittelverfahren wäre ein erheblicher Teil der von der Gemeinde veranlassten Planungsarbeiten wertlos (vgl. BGE 135 II 30 E.1.3.4). Ferner wäre die Rechtssicherheit erheblich beeinträchtigt, bedenke man die Vielzahl der von einer Ortsplanungsrevision betroffenen Grundeigentümer. Das wäre mit dem Grundsatz der Planungssicherheit nach Art. 21 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) und § 22 PBG nicht zu vereinbaren. Es sei ein Gebot der Prozessökonomie und notabene auch des haushälterischen Umgangs mit öffentlichen Geldern, zum heutigen Zeitpunkt zu klären, ob das Verfahren der Ortsplanungsrevision weiterzuführen oder zu sistieren sei. Er habe deshalb ein schützenswertes Interesse an einer sofortigen Beurteilung des angefochtenen Entscheids. Der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von § 128 Abs. 2 VRG sei gegeben. Eine Sistierung der Ortsplanung bis zum Vorliegen der konkreten Massnahmen des ISK sei die einzige sachgerechte Lösung, um unnütze Planungsaufwendungen und planerische "Totgeburten" zu vermeiden. (…) 4. Das luzernische Ortsplanungsverfahren gewährt Betroffenen auf kantonaler Ebene drei Möglichkeiten, sich gegen ortsplanerische Festlegungen zur Wehr zu setzen. Neben der Einsprache während der öffentlichen Auflage sind dies die Rechtsmittel Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat gegen den Beschluss der kommunalen Entscheidbehörde (Stimmberechtigte an der Urnenabstimmung oder Gemeindeversammlung bzw. Gemeindeparlament) und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats. Bezeichnend dabei ist, dass diese erste Möglichkeit, das heisst die Einsprache, nach dem Beginn der öffentlichen Auflage gewährt wird, wogegen die vorliegende Sistierungsbeschwerde den Verfahrenszeitpunkt vor der öffentlichen Auflage betrifft. Die Ortsplanung gehört zum Aufgabenbereich des Gemeinderates (§ 1 PBG). Er ist Antragsteller an das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement, wenn er eine Revision der Ortsplanung zur Vorprüfung nach § 19 i.V.m. § 61 Abs. 1 PBG einreicht. Adressat des Vorprüfungsberichts ist denn auch folgerichtig der Gemeinderat. In seinem Belieben liegt es, gestützt auf die Ergebnisse der Vorprüfung eine Revision für die öffentliche Auflage vorzubereiten, zu überarbeiten und erneut zur Vorprüfung einzureichen respektive vorläufig oder endgültig auf die Revision zu verzichten. Es liegt ebenfalls im Ermessen des Gemeinderats, die Revision aufgrund von Entwürfen (zum Beispiel der Revision des kantonalen Richtplans) weiterzuführen, oder bis zu deren Rechtskraft zuzuwarten (siehe dazu auch E. 4.3). Mit einem Sistierungsentscheid hätte der Gemeinderat die Leitung des Ortsplanungsverfahrens aus der Hand gegeben und insofern faktisch eine Zuständigkeit geschaffen, die das kantonale Recht nicht vorsieht. Das ist nicht zulässig; die gegenteilige Auffassung würde es Privaten ermöglichen, Ortsplanungsverfahren in einem Zeitpunkt zu blockieren, in welchem der Gemeinderat unter Umständen noch gar nicht entschieden hat, wie er weiter vorgehen soll. Er würde damit sämtlichen (mitunter auch politischen) Handlungsspielraum verlieren. 4.1 Nicht nur aus formellen, sondern auch aus inhaltlichen Überlegungen zur Betroffenheit ist eine Sistierungsbeschwerde nicht zulässig. Bis zur öffentlichen Auflage ändert sich die Rechtsstellung der Betroffenen nicht. Denn erst ab dem Zeitpunkt ihrer öffentlichen Auflage gelten neue Nutzungspläne und neue Bau- und Nutzungsvorschriften als Planungszone (§ 85 Abs. 2 PBG). Selbst ab diesem Zeitpunkt ist die Betroffenheit noch nicht endgültig, kann doch eine Revision von den Stimmberechtigten abgelehnt werden. Alleine dieser Umstand zeigt, dass mit Blick auf die Auswirkung in der Hauptsache kein nicht wieder gutzumachender Nachteil vorliegen kann. Dass in solchen Fällen – wie bei allen politischen Geschäften – bisherige Aufwendungen nutzlos werden, liegt in der Natur der Sache. Dies ist allerdings auch nicht weiter zu beanstanden, denn in der Ablehnung einer Revision ist eine Willensäusserung der Stimmberechtigten zu sehen, die Erkenntniswert hat. Nicht anders verhält es sich bei Gesetzesvorlagen, auf die im Parlament nicht eingetreten wird, oder Volksinitiativen, die an der Urne abgelehnt werden. Die mittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführer als potenzielle Steuerzahler reicht für eine Legitimationsbegründung nicht aus. Mittels Beschwerde nehmen sie hier nur allgemeine öffentliche Interessen wahr, ohne daraus einen praktischen Nutzen zu ziehen. Solche sogenannten Popularbeschwerden sind im Ortsplanungsverfahren gemäss § 207 Abs. 1 lit. a PBG unzulässig, da es am schutzwürdigen Interesse einer Änderung des angefochtenen Entscheids fehlt. Das Kriterium des praktischen Nutzens grenzt die Beschwerdelegitimation im Bereich des Planungs- und Baurechts gegen die Popularbeschwerde ab. Nicht zulässig ist unter diesem Gesichtswinkel eine Rechtsvorkehr, mit welcher bloss ein allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird (siehe BGE 139 Il 279 E. 2.2 S. 282, 137 Il 30 E. 2.2.3 S. 33, 133 Il 249 E. 1.3.2 S. 253; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern V 10 316 vom 15.4.2011 E. 1d). 4.2 Die Beschwerdeführer verweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach das Vorliegen eines tatsächlichen Nachteils im Verwaltungsrecht ausnahmsweise genüge, sofern es nicht lediglich um die Verhinderung der Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens gehe (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 S. 35 f.). Die Ausgangslage ist hier jedoch eine andere als im genannten Urteil. Vorliegend fehlt es an einem Vorentscheid, von welchem bereits rechtlich geschützte Interessen tangiert wären, da das rechtsverbindliche Verfahren noch gar nicht begonnen hat. Die Beschwerdeführer führen denn auch keine Argumente auf, in wie weit sie in ihren eigenen persönlichen geschützten Interessen betroffen sind. Das Bundesgericht nennt als möglichen tatsächlichen Nachteil einen wirtschaftlichen Nachteil des Beschwerdeführers. Die Beschwerdeführer machen aber nicht eigene, sondern wirtschaftliche Nachteile der Gemeinde geltend. Auch das Argument, die Beschwerdeführer seien bei einer – ihrer Ansicht nach verfrühten – öffentlichen Auflage dazu gezwungen, ein Rechtsmittel zu ergreifen, verfängt nicht. Es versteht sich von selbst, dass die Ergreifung eines gesetzlichen Rechtsmittels in keiner Weise als Nachteil beurteilt werden kann. Sollten die Beschwerdeführer damit mittelbar einen eigenen wirtschaftlichen Nachteil geltend machen, dringen sie damit nicht durch, zumal im Falle des Obsiegens eine Entschädigungspflicht besteht. Damit greift hier der Ausnahmefall des tatsächlichen Nachteils nicht. 4.3 Abschliessend sei hier zum Handlungsspielraum des Gemeinderats erwähnt, dass ein Abwarten mit der Ortsplanungsrevision bis zur bundesrätlichen Genehmigung des revidierten kantonalen Richtplans nicht zwingend ist. Es kann aus Zeitgründen durchaus geboten sein, die Revision der Ortsplanung bis zur Entscheidreife voranzutreiben, um die neuen Bestimmungen nach einer späteren Genehmigung durch den Regierungsrat möglichst rasch anwenden zu können. Freilich besteht dabei das Risiko, wiederum im Ermessen des Gemeinderats, dass die definitive Fassung des Richtplans gegenüber dem Entwurf inhaltlich verändert wird und die kommunale Ortsplanung gestützt darauf ganz oder teilweise überarbeitet werden muss. Vor diesem Hintergrund sind auch die Argumente der Beschwerdeführer zur Planbeständigkeit zu beurteilen: Sofern die Prüfung der dannzumaligen Umstände es bedingen sollte, die Ortsplanung zu revidieren, stellt die Planbeständigkeit kein Hindernis dar. Das Bundesgericht hat dazu festgehalten: „Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können“ (BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33). Die Planungsarbeiten wären aber auch deshalb nicht vergebens, weil das ISK nur einen Teilaspekt der Gesamtrevision der Ortsplanung betrifft. Hier ist vor allem auf die Umsetzung der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) zu verweisen. Für die Frage des ISK hat das instruierende Departement mit Ergänzung zur zweiten Vorprüfung im Übrigen bestätigt, dass es aufgrund der Erarbeitung eines neuen ISK genüge, wenn die Ortsplanung die aktuelle Gefahrenkarte 2012 berücksichtige. Weshalb die Beschwerdeführer den Einbezug aktueller Erkenntnisse in einer aktuellen Vorprüfung gegenüber einer früheren Vorprüfung ablehnen, ist nicht nachvollziehbar. 5. Zusammenfassend gelingt es den Beschwerdeführern nicht, einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil in ihren eigenen rechtlich geschützten Interessen nachzuweisen. Die formellen Voraussetzungen für eine Anfechtung des Zwischenentscheids sind damit nicht gegeben. Folglich ist auf die beiden Verwaltungsbeschwerden nicht einzutreten.