Instanz: | Kantonsgericht |
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Abteilung: | 4. Abteilung |
Rechtsgebiet: | Verfahren |
Entscheiddatum: | 16.11.2016 |
Fallnummer: | 7H 16 18 |
LGVE: | 2017 IV Nr. 2 |
Gesetzesartikel: | Art. 29a BV, Art. 27 BV; §§ 4 und 129 VRG; § 113 PBG; § 22 Abs. 1 StrG; Art. 32 der Verordnung über die Nutzung des öffentlichen Grundes in der Stadt Luzern. |
Leitsatz: | Die Zuweisung eines einzelnen Wochenmarkt-Standplatzes in der Stadt Luzern betrifft – in der Regel – keine Materie, die der gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist. |
Rechtskraft: | Dieser Entscheid ist rechtskräftig. |
Entscheid: | A.
C.
Unter Ziffer 1 Buchstaben a bis e unterbreitete A dem Gericht wörtlich folgende weitere Anträge:
" a. Das Gericht habe zudem zu prüfen, ob die Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen [STAV] die Standplätze tatsächlich nach freiem Ermessen und damit ohne für ihre Entscheidungen die gleichen, - auf alle Teilnehmer (Gesuchsteller) gleichermassen anzuwendenden, verbindlichen, objektiven und allen Gesuchstellern im Voraus bekannten - Kriterien anwenden zu müssen, zuteilen darf. b. Das Gericht habe zu prüfen, ob die Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten gewährt ist, wenn immer die gleichen Marktfahrer die besten Lagen für sich beanspruchen dürfen, wenn zugleich anderen der Zugang zu diesen Toplagen ohne Angabe sachlich-zwingender Gründe permanent verwehrt wird. c. Das Gericht habe zu prüfen, ob die Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten gewährt ist, wenn die Dienstabteilung STAV die Grösse der Standplätze nach freiem Ermessen zuteilt, d. h. beispielsweise, wenn ein bisheriger Markthändler seinen Standplatz in einer sehr gefragten Lage (Nachfrageüberhang) wesentlich vergrössern darf, während gleichzeitig ein anderer Gesuchsteller auf Jahre hinaus seine ersuchte Lage nicht zugeteilt bekommt, sondern immer auf periphere Standorte ausweichen muss, oder gar keine Bewilligung erhält. d. Das Gericht habe zu prüfen, ob die Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten gewährt ist, wenn einzelne Teilnehmer ihre Ausstellungsflächen auf freigehaltene oder freie Standplätze ausdehnen (gesteigerter Gemeingebrauch), ohne dafür der Stadt Luzern Gebühren zahlen zu müssen, während andere Markthändler für die Benutzung der gleichen Flächen "Tagesbewilligungen" von mind. Fr. 30.- zu bezahlen haben und darüber hinaus eine administrative Gebühr von Fr. 80.- pro Bewilligungserteilung zahlen müssen. e. Das Gericht habe zu prüfen, ob die Dienstabteilung STAV tatsächlich Standplatzflächen über Monate und Jahre als Notplätze reserviert halten darf -trotz Nachfrageüberhang für diese Lagen- und obwohl einerseits kein sachlicher (zulässiger und ausreichender) Grund für das Halten von Reservestandplätzen vorhanden ist, und andererseits Art. 4 Abs. 4 des NöG-Regelments für den Fall, dass Standplätze nicht benutzt werden können, Schadenersatzansprüche ausschliesst."
In der Vernehmlassung vom 5. April 2016 beantragte die Direktion Umwelt, Verkehr und Sicherheit der Stadt Luzern die Abweisung der Beschwerde. In ihrer Replik vom 23. April 2016 widersprach A den Vorbringen der Direktion und erneuerte dem Sinn nach ihre Anträge.
Das Kantonsgericht ist auf die Beschwerde nicht eingetreten.
Aus den Erwägungen: Zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind Personen befugt, die an der Abweisung eines Gesuchs oder der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse haben (§ 99 Abs. 1 lit. a StrG). Anders als im Zivilprozess ist die Beschwerdebefugnis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde als Prozess- bzw. Sachurteilsvoraussetzung getrennt, d.h. unabhängig, von den Beschwerdegründen zu beurteilen. Insofern darf keine rügebezogene Prüfung erfolgen, sofern, angesichts des Streitobjekts bzw. Streitgegenstands der mit der Beschwerde angestrebte praktische Nutzen gegeben ist. Immerhin müssen im Hinblick auf die Beurteilung der Legitimation zuweilen materielle Hauptfragen zu Vorfragen gemacht werden und die Rügegründe in diese Prüfung miteinbezogen werden, damit sich der praktische Nutzen einer Beschwerde überhaupt feststellen lässt. Anzumerken ist, dass die Legitimation von Amtes wegen geprüft werden muss. Ist diese nicht ohne weiteres ersichtlich, muss die beschwerdeführende Partei sie eingehend erörtern und belegen, wofür sie beweisbelastet ist (Marantelli/Huber, in: Praxiskomm. zum Verwaltungsverfahrensgesetz [Hrsg. Waldmann/Weissenberger], 2. Aufl. 2016, Art. 48 VwVG N 5). Noch einmal: Beschwerdeberechtigt ist nur, wer durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist, d.h. stärker als jedermann betroffen ist. Zudem muss die beschwerdeführende Partei ein "schutzwürdiges Interesse" an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung haben, das rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein kann. 1.4. Ob eine Streitigkeit dem Gericht unterbreitet werden kann, beurteilt sich anhand der massgeblichen Rechtslage. Wird aufgrund der Auslegung der Rechtslage hinsichtlich der streitigen Frage die Justiziabilität bejaht, ist im Ergebnis ein Rechtsstreit im Sinn vom Art. 29a BV gegeben. Das wiederum hat zur Folge, dass den (rechtlichen) Regeln, auf die sich eine Partei beruft und die sie als verletzt betrachtet, die Eigenschaft zukommt, subjektiviertes, d.h. prozessual formuliert rügefähiges und überprüfbares Recht zu sein. Der Rechtsmittelinstanz wiederum kommt diesfalls die Befugnis zu, diesem Recht einzelfallweise zum Durchbruch zu verhelfen. Justiziabilität lässt sich demgemäss als die aus der jeweiligen Rechtsregel heraus zu ermittelnde Legitimation ihrer judiziellen Verwirklichung auf Geheiss der Privaten umschreiben (Kaufmann, Der öffentlichrechtliche Anspruch unter besonderer Berücksichtigung seiner Rolle im Prozessrecht, Zürich 2015, S. 102). Bei der Prüfung der Justiziabilität geht es mit andern Worten darum, zu überprüfen, ob ein Rechtssatz eine subjektivrechtliche Prägung hat und es folglich angezeigt ist, dessen mutmassliche Verletzung als zulässigen Beschwerdegrund zu akzeptieren. Beizufügen ist, dass Rechtsregeln im Übrigen nie bloss partiell justiziabel sind, sondern sie sind es stets entweder ganz oder gar nicht (Kaufmann, a.a.O., S. 103). 1.5. Auf den vorliegenden Fall bezogen ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin zunächst einmal als Verfügungsadressatin ohne weiteres legitimiert wäre, die ihr im vorliegenden Fall auferlegten Gebühren vor Gericht anzufechten.
1.6. Mit Blick auf die wiedergegebenen Überlegungen zur Justiziabilität als eine der Voraussetzungen für das Eintreten auf eine Rechtsvorkehr (E. 1.4) erscheint zweifelhaft, ob die Beschwerdeführerin mit Bezug auf die zentrale Frage der Zuteilung eines bestimmten Marktplatzstandorts zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist. Es ist daran zu erinnern, dass die Behörden der Beschwerdeführerin mit der angefochtenen Verfügung für das Marktjahr 2016 Zugang zum Luzerner Wochenmarkt bewilligt haben. Dieser – unbestrittene – Marktzugang erfolgte im Einklang mit Art. 27 BV. Diese Verfassungsbestimmung schützt jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes dient und zwar in allen ihren Erscheinungsformen (vgl. dazu: Rhinow/Schmid/ Biaggini/Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011, § 5 N 28 [u.a.] mit Hinweis auf BGE 132 I 282 E. 3.2). Der erwähnte Schutz reicht weit (Vallender, in: St. Galler Komm. zur BV [Hrsg. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender], Art. 27 BV N 9; Uhlmann, Basler Komm., Basel 2015, Art. 27 BV N 6 mit zahlreichen weiteren Verweisen), indes nicht soweit, dass gefolgert werden könnte, die Verfassung schütze generell vor privater Konkurrenz. Derlei trifft nicht zu (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O., N 3212 mit Hinweis auf BGer-Urteil 2D_29/2012 vom 21.11.2012 E. 5). Verpönt sind nur (aber immerhin) wettbewerbsverzerrende, mit dem Grundsatz der staatlichen Wettbewerbsneutralität nicht mehr zu vereinbarende Massnahmen (Biaggini/Lienhard/Schott/Uhlmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht des Bundes, 6. Aufl. 2016, S. 13 mit Verweisen). Dieses – enge – Begriffsverständnis erhellt, dass von vornherein nur von verfassungswidrigen "Wettbewerbsverzerrungen" gesprochen werden kann, sofern solche überhaupt spürbar in Erscheinung treten.
Entgegen der mutmasslichen Auffassung der Beschwerdeführerin geht der verfassungsmässige Anspruch nach dem Gesagten also nicht derart weit, dass ein Marktteilnehmer mit Blick auf die Verfassung einen – unbedingten – Anspruch auf einen bestimmten Marktplatz auf öffentlichem Grund beanspruchen könnte. Abweichendes wäre höchstens dann in Erwägung zu ziehen, falls einem Marktteilnehmer ein Standplatz zur Verfügung gestellt würde, von dem aus er seine von der Verfassung an sich geschützte gewerbsmässige Tätigkeit nicht oder bloss derart erheblich eingeschränkt ausüben könnte, dass die konkrete und strittige Marktplatzzuteilung im Ergebnis im Verdacht stehen könnte, einer Verletzung von Art. 27 BV gleichzukommen. Derlei macht die Beschwerdeführerin nicht bzw. nicht in einer für das Gericht nachvollziehbaren Weise geltend und ist mit Blick auf den zugewiesenen Marktplatz auf der andern Seite der Reuss auch nicht ersichtlich, dies umso weniger, als potentielle Kundinnen und Kunden der Beschwerdeführerin in keiner Art und Weise daran gehindert werden, den bewilligten Marktstand vor der Jesuitenkirche aufzusuchen. Weiter macht die Beschwerdeführerin auch nicht mit einer für das Gericht nachvollziehbaren Argumentation geltend, der zugewiesene Marktplatz auf der gegenüberliegenden Seite des Rathausquais sei für sie unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten derart ungünstig platziert, dass sie deswegen signifikant weniger Einkünfte erzielen könnte, als dies der Fall wäre, wenn sie ihren Marktstand am Rathausquai hätte. Dass eine derartige Rüge, wenn sie denn überhaupt sinngemäss so vorgetragen worden wäre, von vornherein als unbehelflich verworfen werden müsste, erhellt allein schon die Feststellung, dass die Beschwerdeführerin nach Lage der Akten auch am Rathausquai wohl einen bescheidenen Umsatz zu erzielen vermochte (…). Anhaltspunkte dafür, dass der Umsatz zufolge der Platzwahl auf der gegenüberliegenden Seite der Reuss in signifikanter Weise tiefer prognostiziert werden müsste, sind nicht erkennbar, so dass auch darauf nicht einzugehen ist. Unter allen diesen Umständen kann keine Rede davon sein, dass es der Beschwerdeführerin mit Blick auf die Streitigkeit betreffend die Marktplatzzuweisung um verfassungsmässige Rechte geht.
1.7. Fraglich ist weiter, ob kantonales Recht der Beschwerdeführerin einen Anspruch auf einen bestimmten Marktplatz verschafft. Der Beschwerdeführerin ist von früheren Verfahren her bekannt, dass das Betreiben von Marktständen mit Bezug auf die einbezogenen öffentlichen Strassen und Plätze gemäss Lehre und Praxis als gesteigerter Gemeingebrauch qualifiziert wird, weil ein Wochenmarkt auf öffentlichen bzw. öffentlich zugänglichen Verkehrsträgern und Plätzen den Gemeingebrauch der beanspruchten Verkehrsanlagen und Plätze übersteigt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2287 (u.a.) mit Verweis auf BGer-Urteil 2C_612012 vom 2.6.2012 E. 2.1.; BGE 135 I 306 ff. E. 3). Gesteigerter Gemeingebrauch kann der Bewilligungspflicht unterstellt werden. Der Bewilligungsvorbehalt findet seine Rechtfertigung in der Notwendigkeit, die an die öffentliche Sache herangetragenen, nicht gemeinverträglichen Nutzungsansprüche im Verhältnis zu anderen Nutzungsansprüchen zu koordinieren und nötigenfalls Prioritäten zu setzen. Sofern der gesteigerte Gemeingebrauch Verkehrsträger samt deren Nebenanlagen betrifft, ist der Bewilligungsvorbehalt in § 22 Abs. 1 StrG verankert (BGer-Urteil 2C_660/20011 vom 9.2.2012 E. 2.2). Die Rechtsgrundlage betreffend den Bewilligungsvorbehalt für gesteigerten Gemeingebrauch abseits von Verkehrsträgern auf städtischem öffentlichem Grund findet sich in § 113 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; SRL Nr. 735; dazu: Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 825 ff.).
Der Beschwerdeführerin ist weiter bekannt, dass der gesteigerte Gemeingebrauch von öffentlichem Grund in der Stadt Luzern mit Bezug auf das kommunale Recht im städtischen Reglement über die Nutzung des öffentlichen Grundes vom 28. Oktober 2010 (Nr. 1.1.1.1.1) geregelt ist. Sodann unterliegt keinem Zweifel, dass weder das PBG, noch das StrG, noch irgendein anderer kantonaler Erlass eine Rechtsgrundlage für einen ganz bestimmten Standort garantiert, der für gesteigerten Gemeingebrauch von öffentlichem Grund herangezogen werden könnte. Daraus folgt, dass sich die Beschwerdeführerin von vornherein nicht auf kantonales Recht berufen kann, um einen bestimmten Standplatz vor Gericht zu erstreiten. Damit ist weiter deutlich geworden, dass sich das Interesse der Beschwerdeführerin an einem bestimmten Marktplatzstandort insbesondere auch nicht in einem Näheverhältnis zur kantonalen Rechtslage finden lässt (E. 1.3). Zu prüfen bleibt, ob sich die Beschwerdeführerin auf kommunales Recht berufen kann, um ihr Ziel zu erreichen. Zunächst ist festzuhalten, dass das kommunale Reglement über die Nutzung des öffentlichen Grundes keine Bestimmung enthält, auf die sich die Beschwerdeführerin berufen könnte, um einen bestimmten Marktplatzstandort zu erstreiten. Analoges ist mit Bezug auf die kommunale Verordnung über die Nutzung des öffentlichen Grundes (Nr. 1.1.1.2) zu erwägen. Das Gegenteil ist der Fall. Gemäss Art. 32 (Satz 1) der zitierten Verordnung ist es vielmehr ausschliesslich Sache der Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen, die Standplätze zuzuteilen, wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid denn auch festgehalten hat. Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz diesbezüglich der Beschwerdeführerin einen verfassungsrechtlich garantierten Anspruch verwehrt hätte, sind nicht zu erkennen. In diesem Punkt kann auf das unter E. 1.6 Ausgeführte verwiesen werden. Zusammenfassend steht somit fest, dass weder das kantonale Recht noch das kommunale Recht einen Anspruch auf die Zuteilung eines bestimmten Marktplatzes kennen noch ein solcher Anspruch mittels Auslegung begründet werden kann. Daran ändert nichts, dass die jeweiligen Bewerber, die sich für die Teilnahme am Luzerner Markt interessieren, ihre Wünsche betreffend den Standort äussern dürfen. Die Stadt Luzern hat die Aufgabe, den Markt zu organisieren und für eine sicherheits- und gesundheitspolizeilich einwandfreie Durchführung besorgt zu sein. Insofern ist denn auch die "Marktfrage" eine typisch lokale und kommunale Angelegenheit. Sie liegt im Wirkungskreis der Gemeinde, die für sich Entscheidungshoheit und hierzu das erforderliche, sachlich begründbare Ermessen beanspruchen darf und muss (vgl. auch § 114 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdeführerin ist – wie ausgeführt – ihr Anspruch auf verfassungskonformen Zugang zum Luzerner Wochenmarkt erfüllt worden. Ihr ist eine begünstigende Verfügung – eine Bewilligung mit dem Standplatz Nr. 58 am Jesuitenplatz – eröffnet worden. Auch wenn sie den ihr zugewiesenen Standplatz nicht will, sondern auf einem Standplatz am Rathausquai beharrt, hat sie einen Zugang zum Markt erhalten. Mehr kann sie gestützt auf die Verfassungs- und Sachnormen nicht verlangen. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin sich persönlich belastet und zurückgesetzt fühlt.
Ein schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeführung ist gestützt auf die obigen Ausführungen nicht gegeben. Namentlich fehlt es an der Justiziabilität im Zusammenhang mit der Zuweisung eines Standplatzes. Schon Zweckmässigkeitsüberlegungen machen deutlich, dass die Frage der Zuweisung eines bestimmten Standplatzes im Rahmen einer Marktordnung nicht oder kaum überprüfbar ist. Bestehen – wie hier – keine gesetzlichen Regeln und kann sich ein Markteilnehmer auch nicht auf ein beispielsweise langjährig angewandtes System der Abwechslung oder Rotation berufen, kann ein Gericht auch keine sachlichen Argumente anführen für ein Eingreifen in die Zuteilung von Standplätzen. Im Gegenteil. Die Justiz liefe Gefahr, eine einzelne Konstellation zu beurteilen, ohne die Konsequenzen für alle anderen Marktteilnehmer absehen zu können. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin mangels eines hinreichenden Rechtsschutzinteresses von vornherein nicht legitimiert ist, die Verwaltungspraxis der Dienstabteilung Stadtraum und Veranstaltungen der Stadt Luzern hinsichtlich des Marktzugangs (eingeschlossen des Marktzugangs anderer Marktteilnehmerinnen und Marktteilnehmer) einer integralen gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen, zumal sie selbst seitens der Dienstabteilung anerkannte Marktteilnehmerin ist und die Verfassung, wie dargetan, nicht vor Konkurrenz schützt (E. 1.6). Umso weniger ist die Beschwerdeführerin darüber hinaus in genereller Hinsicht legitimiert, sich gegen Marktplatzstandorte der zugelassenen einzelnen Marktteilnehmerinnen und Marktteilnehmer zur Wehr zu setzen. Beizufügen ist, dass sie auch nicht legitimiert ist, geltend zu machen, Dritte würden zu Unrecht nicht zum Luzerner Wochenmarkt zugelassen. Mit Blick auf die wiedergegebene Rechtslage ist des Weiteren nicht erkennbar, inwiefern die Beschwerdeführerin in der Lage sein sollte, nachvollziehbar darzulegen, weshalb der ihr zugeteilte Marktplatz im dargelegten Sinn verpönte wettbewerbsverzerrende Wirkungen hätte entfalten können, geschweige denn mit einem signifikanten Mass, welches sie zur Beschwerde überhaupt erst legitimieren könnte.
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