Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Regierungsrat
Abteilung:	-
Rechtsgebiet:	Gastgewerbe- und Gewerbepolizeiwesen
Entscheiddatum:	06.02.2024
Fallnummer:	JSD 2024 1
LGVE:	2024 VI Nr. 3
Gesetzesartikel:	§ 1 RLG, § 3 RLG, § 8 Abs. 1c RLG, § 14 RLG, § 16 RLG
Leitsatz:	Ein Verkaufslokal, das Kundinnen und Kunden den Zutritt via Scannen eines QR-Codes selbständig ermöglicht und in dem Produkte in Selbstbedienung ohne Personal eingekauft werden können, ist als Verkaufsgeschäft gemäss § 3 RLG zu qualifizieren. Eine Ausnahme vom Geltungsbereich des RLG nach § 1 Absatz 2 RLG und damit von dessen Schliessungszeiten nach § 14 RLG für Ladenlokale mit Selbstbedienungskonzepten liegt nicht vor. Auch eine Ausnahmebewilligung nach § 8 Absatz 1 Buchstabe b RLG und § 16 RLG fällt vorliegend nicht in Betracht.
Rechtskraft:	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Entscheid:	Aus den Erwägungen: (…) 2. In den angefochtenen Verfügungen hat es die Vorinstanz abgelehnt, der Beschwerdeführerin eine Bewilligung für erweiterte Öffnungszeiten zu erteilen. Als Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass das kantonale Ruhetags- und Ladenschlussgesetz (RLG; SRL Nr. 855) mit den darin geregelten Ladenschlusszeiten und Ruhetagen auf das Ladenlokal der Beschwerdeführerin Anwendung finde. Es sei nicht von Relevanz, ob Verkaufspersonal anwesend sei oder nicht, da es sich beim RLG nicht um ein arbeitsrechtliches Regelwerk handle. Es bestehe gestützt auf das RLG kein Raum für eine Ausnahmeregelung. Daran ändere weder der temporäre Betrieb, der geltend gemachte innovative Charakter des Vorhabens noch die Ausschliesslichkeit der Nutzung durch Clubmitglieder etwas. (…) Im Folgenden ist zu prüfen, ob es die Vorinstanz zu Recht abgelehnt hat, der Beschwerdeführerin eine Bewilligung für erweiterte Öffnungszeiten zu erteilen. 3. 3.1 Der Bund kann gemäss Artikel 95 Absatz 1 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit Vorschriften erlassen. Diese Zuständigkeit – es handelt sich um eine nachträglich derogatorische Bundeskompetenz – ermächtigt den Bund prinzipiell auch zum Erlass von Bestimmungen über Ladenöffnungszeiten. Davon hat der Bund bis anhin keinen Gebrauch gemacht. Solange und soweit der Bund seine Zuständigkeit im Bereich der Ladenöffnungszeiten nicht ausübt, sind die Kantone zum Erlass solcher Regelungen befugt. In Ermangelung einer Regelung auf Bundesebene ist deshalb das kantonale Recht für die Ladenöffnungszeiten massgebend. 3.2 Im Einklang mit den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März 1964 (ArG; SR 822.11) können die Kantone längere Öffnungszeiten bewilligen und den Betrieben Abendverkäufe an Werktagen beziehungsweise Ladenöffnungen an Sonntagen gestatten. Vorbehalten bleiben gemäss Artikel 71 Buchstabe c ArG nämlich insbesondere Polizeivorschriften der Kantone und Gemeinden, wie namentlich solche über die Sonntagsruhe und über die Öffnungszeiten von Betrieben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der Unterhaltung dienen. Kantonale oder kommunale Ladenschlussvorschriften dürfen, wie das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung erkannt hat, seit Inkrafttreten des eidgenössischen Arbeitsgesetzes weiterhin dem Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe bzw. – aus sozialpolitischen Überlegungen – allenfalls jenem der nicht dem Arbeitsgesetz unterstellten Personen (Geschäftsinhaber und ihre Familienangehörigen, gewisse leitende Angestellte) dienen, nicht aber dem Schutz des Verkaufspersonals, welcher durch das Arbeitsgesetz abschliessend geregelt ist (BGE 130 I 279 E. 2.3.1 mit zahlreichen Hinweisen). Polizeivorschriften haben den Zweck, die Bevölkerung allgemein vor bestimmten Beeinträchtigungen der öffentlichen Ordnung und Ruhe, ihrer Sicherheit, Gesundheit und ihres Wohlbefindens zu bewahren. Diese Polizeivorschriften sind aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nur wirksam, soweit sie andere Zwecke als den Arbeitnehmerschutz verfolgen, da dieser nach dem Gesagten im bundesrechtlichen ArG abschliessend geregelt ist. 4. 4.1 Die angefochtenen Verfügungen der Vorinstanz stützen sich auf das kantonale RLG. Dieses regelt die Ruhetage und die Ladenschlusszeiten (vgl. § 1 Abs. 1 RLG). Gemäss § 14 RLG sind die Verkaufsgeschäfte von Montag bis Freitag spätestens um 19 Uhr und am Samstag sowie am Vorabend eines öffentlichen Ruhetages um 17 Uhr zu schliessen. Die Gemeinde kann einen Abendverkauf pro Woche bis spätestens 21 Uhr bewilligen, nicht aber am Vorabend eines öffentlichen Ruhetages. Sie kann für einzelne Ortsteile unterschiedliche Abendverkaufstage festlegen (§ 15 Abs. 1 RLG). (…) An öffentlichen Ruhetagen, wozu unter anderem die Sonntage gehören, ist das Offenhalten der Verkaufsgeschäfte und das Bedienen der Kundinnen und Kunden untersagt, mit Ausnahme an Mariä Empfängnis von 8 bis 18.30 Uhr (§ 5 Abs. 1c i.V.m. § 1a RLG). 4.2 Was genau unter den Verkaufsgeschäften gemäss § 14 RLG (betreffend Schliessungszeiten an Werktagen) und § 5 Absatz 1c RLG (betreffend Gewährleistung der Ruhe an öffentlichen Ruhetagen) zu verstehen ist, wird in den allgemeinen Bestimmungen zum RLG (§§ 1– 4a RLG) näher umschrieben. Gemäss § 3 RLG sind Verkaufsgeschäfte vor allem Laden- und Etagengeschäfte, Warenhäuser, Magazine, Verkaufsareale, Ausleihen, Ablagen, Coiffeurgeschäfte, Banken, fahrende Läden und Geschäftsstellen jeder Art mit Waren- oder Dienstleistungsangeboten für Konsumentinnen und Konsumenten. Diese Umschreibung ist nicht abschliessend, soll aber alle denkbaren Verkaufsformen erfassen (vgl. Botschaft B 3 des Regierungsrates vom 5. Mai 1987 zum Entwurf eines Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes, in: Verhandlungen GR 1987 S. 529). Der kantonale Gesetzgeber wollte in § 3 RLG alle denkbaren Verkaufsgeschäfte erfassen, die einer einheitlichen Ruhetags- und Ladenschlussordnung unterworfen werden sollen. Eine solche Umschreibung lässt es denn auch zu, dass auch in den letzten Jahren neu entstandene Verkaufskonzepte miterfasst werden können (so Urteil des Kantonsgerichts 7H 17 176 vom 21. Februar 2018 E. 3.3.1). 4.3 Das RLG geht für den persönlichen Geltungsbereich in einem ersten Schritt stillschweigend von einem umfassenden Geltungsbereich für alle Verkaufsgeschäfte aus. So bestimmt es in § 1 Absatz 1, dass das Gesetz die Ruhetage und Ladenschlusszeiten regelt. In einem zweiten Schritt engt es den Geltungsbereich durch einen Ausnahmekatalog ein. (…). Der Ausnahmekatalog gemäss § 1 Absatz 2 RLG geht auf eine per 1. Juni 1997 in Kraft getretene Änderung des RLG zurück. Begründet wurde die gänzliche Ausnahme dieser Geschäfte vom Geltungsbereich des RLG im Wesentlichen damit, dass dadurch viele unnötige Ausnahmebestimmungen und Ausnahmebewilligungen entfallen. Die geltenden Ausnahmen machten deutlich, dass es für diese durchwegs kleinen Spezialgeschäfte keiner Regelung der Öffnungszeiten bedürfe. Durch die Ausnahme der aufgezählten Geschäfte vom RLG werde das Gesetz übersichtlicher, in der Anwendung einfacher und der Verwaltungsaufwand geringer (Botschaft B 45 des Regierungsrates vom 4. Juni 1996 zum Entwurf eines Grossratsbeschlusses über die «Initiative für flexible Ladenöffnungszeiten» und zum Entwurf einer Änderung des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes, in: Verhandlungen GR 1996 S. 853 f.). Der Ausnahmekatalog von § 1 Absatz 2 RLG gilt als abschliessend. Im Zweifelsfall entscheidet die Luzerner Polizei, ob eine Verkaufsstelle unter das RLG fällt oder nicht (§ 1 Abs. 4 RLG). 4.4 Soweit vorliegend Auslegungsfragen zur Diskussion stehen, sind dabei die allgemeinen methodischen Prinzipien massgebend. So bildet Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung der Wortlaut der Bestimmung (Urteil des Bundesgerichts 2C_233/2016 vom 17. November 2016 E. 5, BGE 141 V 206 E. 3.2). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (Urteil des Bundesgerichts 2C_469/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2 mit Hinweisen). Die Auslegung kann ergeben, dass das Gesetz lückenhaft ist. Eine echte Gesetzeslücke liegt vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz auch durch Auslegung keine Vorschrift entnommen werden kann, welche eine Antwort auf die Frage gibt. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende zu entnehmen ist, namentlich wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist der Rechtsmittel­instanz aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihr grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 140 III 636 E. 2, 140 III 206 E. 3.5, 132 III 707 E. 2, je mit Hinweisen). 5. 5.1 Dem Gesuch um erweiterte Öffnungszeiten der Beschwerdeführerin vom 30. Oktober 2023 kann entnommen werden, dass es sich bei der fraglichen Lokalität um einen Container bzw. eine Box handelt. Diese wurde von der Beschwerdeführerin, nach Vorliegen einer entsprechenden Baubewilligung, am 31. Oktober 2023 in der Gemeinde X aufgestellt. (…) In der Box kann personallos eingekauft werden. Gestartet mit dem Verkauf von Produkten mit Selbstbedienung und ohne Einsatz von Personal wurde gegen Mitte November 2023 mit A als Ankermieterin und den Marken B und C. Neben den eigenen Produkten dieser Projektteilnehmer werden auch vereinzelte Fremdprodukte angeboten. (…). Später ist vorgesehen, auch eine Pick-up-Paket-Box im Container einzurichten, welche es ermöglicht, Onlinekäufe abzuholen. Laut Homepage bzw. der entsprechenden Webseite der Beschwerdeführerin mit spezifischem Erklärvideo hinsichtlich der Benutzung der Verkaufsbox wird der Container von den Kundinnen und Kunden via QR-Code an der Tür mit dem eigenen Smartphone geöffnet. Die Produkte werden mit der damit aufgerufenen Website via Handykamera gescannt und direkt am Smartphone bezahlt. Ein App-Download und eine mehrstufige Registrierung ist nicht erforderlich, lediglich das Akzeptieren von AGB und eine Verifikation des Zahlungsmittels vor dem ersten Besuch und ein Freischalten der Handykamera. (…) 5.2 Die Vorinstanz qualifizierte die Lokalität der Beschwerdeführerin als Verkaufsgeschäft gemäss § 3 RLG. Eine Ausnahme vom Geltungsbereich des RLG gestützt auf den Ausnahmekatalog von § 1 Absatz 2 RLG wurde verneint. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die Vorinstanz gestützt auf die gesetzlichen Vorgaben einen Interpretationsspielraum gehabt hätte, den sie nicht ausgeschöpft habe. Erweiterte Öffnungszeiten für ihr Lokal erachtet sie gestützt auf § 1 Absatz 4 RLG als möglich, ebenfalls eine Ausnahmebewilligung gestützt auf § 8 Absatz 1 Buchstabe b RLG. 5.2.1 Die Verkaufslokalität der Beschwerdeführerin ist kein Geschäft gemäss Ausnahmekatalog von § 1 Absatz 2 Buchstaben a bis n RLG. Sie ist insbesondere etwa kein Kiosk (§ 1 Abs. 2h RLG), also eine schalterartige Kleinverkaufsstelle, in der lediglich das Kiosksortiment angeboten wird, worunter namentlich Presseerzeugnisse, Süssigkeiten und Raucherartikel fallen (vgl. § 4 RLG). Auch kann weder von einem offenen Verkaufsstand (§ 1 Abs. 2i RLG) noch von einem sonstigen Geschäft gemäss Ausnahmekatalog gesprochen werden. Die Beschwerdeführerin macht denn auch zu Recht nichts Dergleichen geltend. Ihre Verkaufsbox ist damit gestützt auf den abschliessenden Katalog in § 1 Absatz 2 RLG zweifelsohne nicht vom Geltungsbereich des RLG ausgenommen. Damit bestand entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kein Raum für die Vorinstanz, gestützt auf § 1 Absatz 4 RLG darüber zu entscheiden, ob die fragliche Verkaufslokalität unter das RLG fällt oder nicht. 5.2.2 Ist die Verkaufsbox der Beschwerdeführerin nicht unter den Ausnahmekatalog gemäss § 1 Absatz 2 RLG zu subsumieren und ist sie im Weiteren als Verkaufsgeschäft gemäss § 3 RLG zu qualifizieren, fällt sie unter den Geltungsbereich des RLG. Erweiterte Öffnungszeiten sind diesfalls lediglich in dem durch das RLG klar abgesteckten, engen Rahmen möglich. Wie sich ergeben hat (dazu vorstehend E. 4.2), ist die Begriffsumschreibung in § 3 RLG weit gefasst und erfasst alle denkbaren Verkaufsformen, eben gerade auch neu entstandene Verkaufskonzepte, wie es jenes der Beschwerdeführerin ist. § 3 RLG unterscheidet insbesondere nicht, ob Verkaufslokale bedient oder unbedient sind. Auch Selbstbedienungsgeschäfte ohne Verkaufspersonal fallen darunter. Denn auch sie sind gestützt auf die Regelung von § 3 RLG «Laden(- und Etagen)geschäfte (…) mit Waren- oder Dienstleistungsangeboten für Konsumentinnen und Konsumenten». Folglich gelten auch für Ladenlokale mit Selbstbedienungskonzepten, wie es jenes der Beschwerdeführerin ist, die Ladenschluss- und Ruhetagsregelungen gemäss kantonalem RLG. Das Vorliegen einer echten Gesetzeslücke ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Verweist die Beschwerdeführerin auf den infolge des personallosen Verkaufs nicht erforderlichen Arbeitnehmerschutz, kann sie daraus mit Blick auf die Anwendbarkeit des RLG nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn der Schutz unter anderem des Verkaufspersonals ist seit Inkrafttreten des eidgenössischen Arbeitsgesetzes im Jahr 1966 durch dieses abschliessend geregelt. Für kantonale Arbeitnehmerschutzbestimmungen verbleibt seither grundsätzlich kein Raum mehr (dazu vorstehend E. 3.2). (…) Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin diesbezüglich angeführten Hofläden weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass auch diese als Verkaufsgeschäfte gemäss § 3 RLG gelten. Auch Hofläden sind damit dem RLG unterstellt. Dies gilt dann nicht, wenn es sich lediglich um offene Verkaufsstände handelt, sind diese doch gestützt auf § 1 Absatz 2 Buchstabe i RLG ausdrücklich vom Geltungsbereich ausgenommen. Auch aus der Tatsache, dass auf im Freien stehende, von aussen zu bedienende Lebensmittelautomaten das RLG nicht anwendbar ist, da diese keine Verkaufsgeschäfte gemäss § 3 RLG sind, kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Solche Lebensmittelautomaten können entgegen ihrer Auffassung nicht mit der hier in Frage stehenden Verkaufslokalität gleichgesetzt werden. Denn die Kundin oder der Kunde betritt den Verkaufscontainer der Beschwerdeführerin, bedient sich selbst mit den Produkten oder holt ihre Online-Käufe in der darin allenfalls später einmal eingerichteten Pick-up-Paket-Box ab. Demgegenüber wird ein Lebensmittelautomat von den Kunden ausschliesslich von aussen bedient und die Warenausgabe wird durch einen Automatismus vorgenommen. Abgesehen vom Öffnen der Verkaufslokalität via Smartphone der Kundschaft unterscheidet sich die Box der Beschwerdeführerin von einem Verkaufsgeschäft mit Personal letztlich nur dadurch, dass hier Verkaufspersonal gänzlich fehlt. Wie sich ergeben hat, stellt das Fehlen von Verkaufspersonal gerade keine Gegebenheit dar, die eine Nichtunterstellung unter das RLG begründet. 5.2.3 Soweit sich die Beschwerdeführerin auf § 8 Absatz 1 Buchstabe b RLG beruft, sieht diese Bestimmung vor, dass die Luzerner Polizei an öffentlichen Ruhetagen ausnahmsweise die Durchführung von Werbeveranstaltungen, Ausstellungen, Vorführungen und dergleichen bewilligen kann, wobei je nach Veranstaltung jede Verkaufstätigkeit, der Verkauf mit direkter Warenabgabe und selbst die Bestellungsaufnahme untersagt werden können. Bei besonderen Bedürfnissen gemäss dieser Norm kann die Luzerner Polizei gestützt auf § 16 RLG auch abweichende Schliessungszeiten an Werktagen bewilligen. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass gemäss § 8 Absatz 1 Buchstabe b RLG eine Ausnahmebewilligung für ihre Verkaufsbox möglich sei. Denn mit Entgegenkommen sei ihr Pilotprojekt in seiner Art durchaus unter «dergleichen» gemäss dieser Norm zu subsumieren. In der besagten Norm geht es um einzelne Tätigkeiten, für die jeweils eine Ausnahmebewilligung nötig ist, und gestützt auf § 8 Absatz 1 Buchstabe b RLG erteilt werden kann (vgl. Botschaft B 3 des Regierungsrates vom 5. Mai 1987 zum Entwurf eines Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes, in: Verhandlungen GR 1987 S. 526 und 532). Konkret benennt die Gesetzesnorm namentlich etwa die Durchführung von Werbeveranstaltungen, Ausstellungen und Vorführungen. Gestützt auf § 8 Absatz 1 Buchstabe b RLG können damit keine allgemeinen Ausnahmebewilligungen für Verkaufsgeschäfte erteilt werden, sondern vielmehr für einzelne Tätigkeiten bzw. Anlässe. Im hier zu beurteilenden Fall geht es indes nicht um einen einzelnen Anlass bzw. eine spezifische Tätigkeit. Vielmehr steht eine Lokalität, ein Container zur Diskussion, in dem Waren zum Verkauf angeboten werden. Somit hatte die Vorinstanz zu beurteilen, ob es sich bei der Box zum einen um ein Verkaufsgeschäft gemäss § 3 RLG handelt und ob zum anderen ein Ausnahmetatbestand gemäss § 1 Absatz 2 RLG vorliegt. Dies hat sie nach dem Gesagten in nicht zu beanstandender Art und Weise getan und die Voraussetzungen für erweiterte Öffnungszeiten korrekterweise als nicht gegeben erachtet. Eine Ausnahmebewilligung gestützt auf § 8 Absatz 1 Buchstabe b RLG und § 16 RLG fällt vorliegend nicht in Betracht. 5.3 Somit erweist es sich als rechtlich korrekt, dass die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 30. Oktober 2023 um erweiterte Öffnungszeiten abgewiesen hat. Nicht zu beanstanden ist namentlich auch, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin keine Ladenöffnung in den frühen Morgenstunden zugestanden hat, welche die Nachtruhe tangiert. Diese gilt im Kanton Luzern gestützt auf die Rechtspraxis zur Anwendung der entsprechenden Norm im Übertretungsstrafgesetz vom 14. September 1976 (UeStG, SRL Nr. 300; § 18 UeStG) im Zeitraum von 22 bis 6 Uhr. (…) 9. Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass die Vorinstanz die geltenden Bestimmungen des RLG korrekt angewendet und der Beschwerdeführerin die erweiterten Öffnungszeiten, um die sie ersucht hatte, zu Recht nicht bewilligt hat. Der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Spielraum in der Rechtsanwendung besteht im vorliegenden Fall nicht, weder für die Vorinstanz noch für die Beschwerdeinstanz. Sollen für Konzepte wie jenes der Beschwerdeführerin erweiterte Öffnungszeiten gelten, ist es ausschliesslich Sache des Gesetzgebers, die hierfür erforderlichen Rechtsgrundlagen zu schaffen.