Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Kantonsgericht
Abteilung:	4. Abteilung
Rechtsgebiet:	Bau- und Planungsrecht
Entscheiddatum:	20.01.2025
Fallnummer:	7H 23 264
LGVE:	2025 IV Nr. 13
Gesetzesartikel:	§ 207 Abs. 1 lit. b PBG, § 136 Abs. 1 und 3 PBG; § 32 Abs. 1 PBV.
Leitsatz:	Zur Beschwerdelegitimation kantonaler Behörden im Bau- und Planungsrecht (E. 1.3). Gestaltungsplan und Baubewilligungsverfahren: Ein Sondernutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids enthalten, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren verbindlich sind. Die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Waldabstands wurde in vorliegender Angelegenheit bereits im Gestaltungsplan verbindlich erteilt (E. 3).
Rechtskraft:	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Entscheid:	Sachverhalt (zusammengefasst): Mit Entscheid vom 6. Januar 2011 genehmigte der Gemeinderat B.________ den Gestaltungsplan C.________. Die Genehmigung umfasst mitunter eine Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands für das sog. "Wohnhaus" an der nördlichen Seite des Gestaltungsplangebiets. A.________ ist Alleineigentümer des Grundstücks Nr. F.________, auf welchem dieses "Wohnhaus" gebaut werden soll. Mit Baugesuch vom 24. April 2023 beantragte er die Erteilung der Bewilligung für den Neubau des sog. "Wohnhauses". Der Gemeinderat B.________ erteilte diese mit Entscheid vom 13. November 2023 unter Bedingungen und Auflagen. Hinsichtlich des Waldabstands verwies er auf die im Gestaltungsplan C.________ gewährte Ausnahmebewilligung. Gegen diese Baubewilligung erhob die Dienststelle Landwirtschaft und Wald (lawa), Abteilung Wald, am 28. November 2023 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte, die Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung und die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des Waldabstands. Aus den Erwägungen: 1.3. 1.3.1. Kantonale Behörden – wie etwa die Beschwerdeführerin – sind zur Erhebung von Rechtsmitteln gegen Entscheide von Gemeinden befugt, sofern der Entscheid ein Sachgebiet betrifft, das nach den organisationsrechtlichen Bestimmungen für die kantonale Verwaltung zu ihrem Aufgabenbereich gehört (§ 207 Abs. 1 lit. b des Planungs- und Baugesetzes [PBG; SRL Nr. 735]). 1.3.2. Die Beschwerdeführerin bildet Teil des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements (BUWD; § 8 lit. a der Verordnung über die Aufgaben der Departemente und der Staatskanzlei sowie die Gliederung der Departemente in Dienststellen [SRL Nr. 37; nachfolgend: Aufgabenverordnung]). Sie ist verantwortlich für den Vollzug der Waldgesetzgebung, setzt sich für die nachhaltige Entwicklung, Förderung und Erhaltung des Waldes ein und unterstützt den Ausgleich der verschiedenen Interessen am Wald (§ 2a Abs. 1 des Kantonalen Waldgesetzes [KWaG; SRL Nr. 945]; § 1a Abs. 2 der Kantonalen Waldverordnung [KWaV; SRL Nr. 946]; § 2 Abs. 1 lit. j Aufgabenverordnung; Abteilungen und Organigramm der Beschwerdeführerin, https://lawa.lu.ch/ueber_uns/Abteilungen_und_Organigramm, zuletzt besucht am 14.1.2024). Baubewilligungsbehörden haben, vor der Erteilung einer Ausnahme vom gesetzlichen Waldabstand bis minimal 15 m, eine Stellungnahme der Beschwerdeführerin einzuholen (§ 136 Abs. 3 PBG i.V.m § 32 Abs. 1 der Planungs- und Bauverordnung [PBV; SRL Nr. 736]). Weiter bewilligt die Beschwerdeführerin Bauten und Anlagen unterhalb der Minimalabstände von § 32 Abs. 1 PBV, soweit die Voraussetzungen für eine Rodungsbewilligung sinngemäss erfüllt sind. In den übrigen Fällen entscheidet das BUWD (§ 136 Abs. 4 PBG i.V.m. § 32 Abs. 2 PBV). 1.3.3. Die Beschwerdeführerin bringt vor, es hätte keine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des minimalen Waldabstands von 20 m erteilt werden dürfen. Sie rügt damit einen Aspekt, der nach den Regelungen der PBV und dem KWaG ihre Kompetenzen tangiert, hat sie doch vor der Erteilung einer solchen Bewilligung zumindest die Möglichkeit zu erhalten, Stellung zu nehmen, und dies in vorliegender Angelegenheit auch getan. Ein solches Äusserungsrecht wäre reine Formsache, würde man der Dienststelle das Recht untersagen, gegen Entscheide vorzugehen, welche auf geäusserte Bedenken nicht eingehen bzw. in welchen entgegen der Stellungnahme der Fachbehörde verfügt wird. Vergleichbar mit der kantonalen Regelung zur Behördenbeschwerde ist jene auf Bundesebene. Auch dort ist vom Aufgabenbereich der Behörde die Rede und steht den Bundesbehörden ein Beschwerderecht zu, wenn der betroffene Akt diesen verletzen kann (Art. 89 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung soll mit diesem Beschwerderecht die Anwendung des Bundesverwaltungsrechts in den Kantonen und der Bundesverwaltung überwacht sowie dessen richtige und einheitliche Anwendung sichergestellt werden (BGE 142 II 324 E. 1.3.1, 135 II 338 E. 1.2.1; Waldmann, Basler Komm., 3. Aufl. 2018, Art. 89 BGG N 47). Der Behördenbeschwerde auf kantonaler Ebene ist eine ähnliche Funktion zuzuschreiben. Konkret ist die Beschwerdeführerin – welche das Waldgesetz vollzieht – in Verfahren betreffend die Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands von Gesetzes wegen notwendigerweise in die Verfahren einzubeziehen. In dieser Funktion überblickt sie u.a. die kantonale Praxis betreffend die Erteilung von Ausnahmebewilligungen und kommt ihr damit eine Kontroll- und Überwachungsfunktion zu. Diese kann die Dienststelle nur umfassend wahrnehmen, wenn sie gegen Entscheide der Bewilligungsbehörden, zu welchen sie sich vorgängig äussern konnte, auch mit den entsprechenden juristischen Mitteln vorgehen kann. Bei Entscheiden betreffend die Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands ergibt sich aus dem Gesagten demnach, dass der Aufgabenbereich der Beschwerdeführerin berührt und sie gestützt auf § 207 Abs. 1 lit. b PBG grundsätzlich zur Beschwerdeerhebung befugt ist. 1.3.4. Nach dem Wortlaut von § 207 Abs. 2 PBG kann jedoch nur Beschwerde führen, wer sich am vorausgehenden Einspracheverfahren als Partei beteiligt hat (lit. a) oder wer durch den Entscheid oder Beschluss nachträglich in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen ist (lit. b). Die Bestimmung von § 207 Abs. 2 lit. a PBG hat die formelle Beschwer zum Gegenstand. Als formell beschwert gilt nicht nur, wer im vorinstanzlichen Verfahren formell Einsprache erhebt. Es muss genügen, dass sich die betroffene Partei bzw. Behörde auf Einladung hin im Rahmen eines Ausnahme- bzw. Sonderbewilligungsverfahrens am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt, dabei Einwände vorbringt und somit ihre Parteistellung im betreffenden Verfahren etabliert. Alle irgendwie ins Baubewilligungsverfahren im weiten Sinn involvierten Personen bzw. Behörden gelten folglich als beteiligte Parteien im Sinn von § 207 Abs. 2 lit. a PBG. So auch Behörden, die von Amtes wegen, bspw. als Sonderbewilligungsinstanzen, zwingend am Baubewilligungsverfahren teilnehmen mussten bzw. hätten teilnehmen müssen (LGVE 2000 II Nr. 9 E. 2b; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 19 179 vom 23.9.2020 E. 1.2.2.1; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 00 178 vom 7.6.2002 E. 2b f.). Die Beschwerdeführerin hat sich im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zum Bauvorhaben geäussert und sich damit am vorausgehenden Verfahren beteiligt, weshalb ihre formelle Beschwer im konkreten Fall zu bejahen ist. 1.3.5. Da auch ein aktuelles und praktisches Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids besteht, ist ihre Beschwerdelegitimation im vorliegenden Verfahren zu bejahen. 1.4. 1.4.1. Der Beschwerdegegner und sinngemäss auch die Vorinstanz monieren, es liege eine res iudicata vor, da bereits mit der Genehmigung des Gestaltungsplans, am 6. Januar 2011, rechtskräftig über den Waldabstand entschieden worden sei. Sachurteilsvoraussetzung ist wie ausgeführt unter anderem, dass in der gleichen Sache kein rechtskräftiger Entscheid ergangen ist, dessen Änderung oder Aufhebung der angerufenen Behörde nicht zusteht (§ 107 Abs. 2 lit. g des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40]). Diese Bestimmung zur so genannten res iudicata will – aus Gründen der Rechtssicherheit und der Verfahrensökonomie – verhindern, dass ein bereits rechtskräftig entschiedenes Thema Inhalt eines weiteren Entscheids werden kann. 1.4.2. Eine res iudicata liegt vor, wenn Identität in persönlicher (Partei) und sachlicher (Gegenstand) Hinsicht besteht (Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011, N 11.24). Vorliegend sind zwei unterschiedliche und notwendige Verfahren voneinander zu unterscheiden: das eine betrifft die Genehmigung des Gestaltungsplans C.________ und das andere die konkrete Baubewilligung für das sog. "Wohnhaus". Die Genehmigung eines Gestaltungsplans garantiert noch nicht, dass ein konkretes Bauvorhaben – wie das geplante Wohnhaus – tatsächlich realisiert wird. Bevor mit Bauarbeiten begonnen werden kann, bedarf es in jedem Fall der Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens. Nicht auszuschliessen ist, dass sich der genehmigte Gestaltungsplan und die Baubewilligung in einzelnen Punkten widersprechen, das Projekt angepasst wird oder aber eine Regelung aus dem Gestaltungsplan keine Geltung mehr entfalten kann. Aus diesem Grund ist im vorliegenden Fall im Rahmen der materiellen Prüfung zu klären, inwieweit die Ausnahmebewilligung hinsichtlich des Waldabstands gemäss Gestaltungsplan zum heutigen Zeitpunkt noch in Frage gestellt werden kann. Die sachliche Identität und damit das Vorliegen einer "res iudicata" ist deswegen zu verneinen. (…) 3. 3.1. Gestaltungspläne sind sog. Sondernutzungspläne (§ 15 Abs. 1 lit. d PBG i.V.m. Zwischentitel 2.3.6 PBG). Ein detaillierter Sondernutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids mit den Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren verbindlich sind (BGE 145 II 176 E. 4.2, 131 II 103 E. 2.4.1; Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00705 vom 13.7.2023 E. 6.3; Aemisegger/Kissling, in: Praxiskomm. RPG: Nutzungsplanung [Hrsg. Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen], Zürich 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung RPG N 64 und 79). Wer gegen diese verbindlichen Rahmenbedingungen vorgehen will, muss entsprechend den Gestaltungsplan anfechten. Eine akzessorische Überprüfung eines (Sonder-)Nutzungsplans in einem folgenden konkreten Baubewilligungsverfahren ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur ausnahmsweise zulässig, wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte, er zum damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen oder wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit überwiegt (BGE 148 II 417 E. 3.3, 135 II 209 E. 5.1; BGer-Urteil 1C_197/2023 E. 6.3.3 ; vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 2005 359 vom 22.3.2007 E. 5; Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00722 vom 28.4.2022 E. 4.2; Frigerio, § 4 Rekurs Sondernutzungsplanung, in: Kommentierte Mustereingaben im Verwaltungsrecht, Planung, Bauen, Umwelt, Vergabe, Band IV [Hrsg. Egli/Mosimann/Steiger-Sackmann/Lustenberger], Zürich 2020, N 25). Hinsichtlich des im Gestaltungsplan Geregelten kann im Baubewilligungsverfahren dann nur noch vorgebracht werden, das Vorhaben verstosse gegen das bereits mit der Nutzungsplanung Festgelegte (vgl. Frigerio, a.a.O., N 25). 3.2. Am 19. August 2010 wurde der Gestaltungsplan C.________ für die Grundstücke Nr. D.________ und E.________ (Teilbereich), GB B.________, bei der Vorinstanz eingereicht. Die Beschwerdeführerin, handelnd durch die Dienststelle rawi, tat daraufhin in zwei Schreiben kund, dass dem Vorhaben aus waldrechtlicher Sicht nicht zugestimmt werden könne. Gleichwohl genehmigte der Gemeinderat B.________ den Gestaltungsplan C.________ mit Entscheid vom 6. Januar 2011 und damit die Ausnahmebewilligung betreffend den Waldabstand für das Einfamilienhaus auf der nördlichen Seite des Gestaltungsplangebiets unter folgenden Auflagen und Bedingungen: - Vor Baubeginn des Wohnhauses, welches im Unterabstand zum ordentlichen Waldbestand liegt, sei auf Kosten des Gesuchstellers ein Sicherheitsholzschlag für Hecke und Wald auszuführen. - Neubauten seien im Bereich des Unterabstandes statisch steif auszubilden. - Für die Bauarbeiten im Bereich des Unterabstandes sei weiter vor Baubeginn ein Sicherheitsplan gemäss den einschlägigen SIA-Normen zu erstellen. Die Genehmigung der Ausnahmebewilligung wurde denn auch im Rechtsspruch des Entscheids vom 6. Januar 2011 (Ziff. 4) aufgeführt. Für das konkrete Bauprojekt (sog. "Wohnhaus") auf dem Grundstück Nr. F.________, GB B.________, wurde mit Entscheid vom 13. November 2023 die Baubewilligung erteilt. In dieser Bewilligung wird hinsichtlich der Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Waldabstands auf 15 m auf den Gestaltungsplan C.________ verwiesen. Gegen diesen Gestaltungsplan sei keine Beschwerde ergriffen worden, die Bewilligung in Rechtskraft erwachsen und auf den betreffenden Aspekt sei daher im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens nicht mehr zurückzukommen (res iudicata). Das geplante Doppeleinfamilienhaus entspreche den Vorschriften des Gestaltungsplans. Die Bedingungen und Auflagen betreffend die Ausnahmebewilligung, wie sie im Gestaltungsplanverfahren verfügt worden seien, seien umzusetzen und der Gesuchsteller und Grundeigentümer habe vor der schriftlich zu erteilenden Baufreigabe deren Einhaltung nachzuweisen. 3.3. Die im Gestaltungsplan vom 6. Januar 2011 festgelegte Ausnahmebewilligung betrifft das sog. "Wohnhaus", welches auf dem Grundstück Nr. F.________, GB B.________, realisiert werden soll und für welches am 13. November 2023 die Baubewilligung erteilt wurde. Im Gestaltungsplan wurde nicht nur über das Zustandekommen des Entscheids betreffend die Unterschreitung des Waldabstands informiert, vielmehr wurden in diesem Zusammenhang wie erwähnt auch konkrete Bedingungen und Auflagen festgelegt, die vor Baubeginn zu realisieren wären. Folglich wurde bereits mit dem Gestaltungsplan für das konkrete Bauprojekt eine verbindliche Regelung betreffend die Zulässigkeit der Unterschreitung des regulären Waldabstands auf 15 m verfügt. Die Beschwerdeführerin hatte im Vorfeld dazu Stellung genommen und hätte den Genehmigungsentscheid nach dessen Ergehen mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechten können und müssen. Der Gestaltungsplan blieb jedoch unangefochten und erwuchs in Rechtskraft. 3.4. Die Gemeinde als Baubewilligungsbehörde entscheidet über die Bewilligung von Ausnahmen bis minimal 15 m für Wohn- und Arbeitsräume vom gesetzlichen Regelabstand zum Waldrand (20m; § 136 Abs. 1 und 3, § 192 PBG; Berner, in: Luzerner Planungs- und Baurecht [Hrsg. Walder], Bern 2012, N 914). Sie berücksichtigt dabei die Wohnhygiene, die Sicherheit sowie die Erhaltung des Waldes und seiner Funktion. Vor ihrem Entscheid holt sie u.a. die Stellungnahme der Beschwerdeführerin ein (vgl. § 136 Abs. 1 und 3 PBG i.V.m. § 32 Abs. 1 PBV). Für die Erteilung der Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands bedurfte es folglich keiner Zustimmung der Beschwerdeführerin. Die Stellungnahme der Beschwerdeführerin entfaltete keine verbindliche Wirkung für die Vorinstanz. Dasselbe kann auch betreffend die im Baubewilligungsverfahren erfolgte Stellungnahme der Dienststelle rawi vom 24. Oktober 2023 festgehalten werden. Entsprechend handelte der Gemeinderat B.________ in seinem Kompetenzbereich und war – unabhängig von der Einschätzung der Beschwerdeführerin – dazu befugt, die Bewilligung zur Unterschreitung des regulären Waldabstands zu erteilen. 3.5. Die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Waldabstands, wie sie im Gestaltungsplan vom 6. Januar 2011 festgelegt wurde, war für die Vorinstanz im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich verbindlich. Voraussetzungen, unter denen der Gestaltungsplan gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorfrageweise hätte überprüft werden können liegen hier nicht vor und werden von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht. Die Vorinstanz hatte deshalb keine Veranlassung, von der Regelung des Waldabstands gemäss Gestaltungsplan abzuweichen. Weiter ist auch keine offensichtliche Rechtswidrigkeit, welche die Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids oder des Gestaltungsplans zur Folge hätte, erkennbar. 3.6. 3.6.1. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Dienststelle rawi habe bereits mit Stellungnahme vom 16. September 2010 bei der Vorinstanz eine Anpassung des Gestaltungsplans beantragt, da einer Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands aus Sicherheitsgründen nicht hätte zugestimmt werden können. Das Verfahren sei darauf bis zur Einreichung weiterer Unterlagen (durch die Dienststelle rawi) sistiert worden. Die Gemeinde B.________ habe sich jedoch – ohne Anpassung der Pläne oder fachliche Begründung – über die kantonale Sistierung hinweggesetzt. 3.6.2. In den Akten findet sich ein Schreiben der Dienststelle rawi vom 16. September 2010 an die Gemeinde B.________, in welchem festgehalten wurde, dem Gestaltungsplan C.________ könne aus waldrechtlicher Sicht nicht zugestimmt werden. Da der Wald überliegend und aufsteigend sei, werde aus Sicherheitsgründen die Einhaltung des gesetzlichen Waldabstands gefordert. Der Gestaltungsplan sei diesbezüglich zu überarbeiten und erneut zur Stellungnahme zuzustellen. Weiter wurde ausgeführt, das Gesuch bleibe bis zur Einreichung der erwähnten Unterlagen sistiert. 3.6.3. Gemäss § 41 VRG kann die Behörde aus Gründen der Zweckmässigkeit das Verfahren aussetzen, namentlich, wenn ihr Entscheid von einem andern abhängt oder wesentlich beeinflusst werden könnte. Ein Verfahren zu sistieren bedeutet, es ruhen zu lassen und somit keine Verfahrenshandlungen vorzunehmen (BGer-Urteil 1C_479/2009 vom 17.3.2010 E. 4). Ruht das Verfahren infolge Sistierung, kann in der Sache kein Entscheid ergehen und die zuständige Behörde nimmt lediglich jene Verfahrenshandlungen vor, die mit Blick auf die Wiederaufnahme des Verfahrens erforderlich sind. Zuständig für den Entscheid über die Sistierung und die Wiederaufnahme eines Verfahrens ist die in der Sache zuständige Behörde bzw. (u.U.) diejenige Behörde, die nach Massgabe der Rechtslage als instruierende Behörde amtet (vgl. § 39 Abs. 2 i.V.m. § 40 Abs. 1 VRG). 3.6.4. Die Gemeinde – bzw. eine durch sie instruierte Behörde – entscheidet über Gestaltungspläne (§ 17 Abs. 1 lit. c PBG) und ist damit sachlich für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens zuständig. Die Gemeinde B.________ bzw. das ihr unterstellte und zuständige Amt kann und konnte demnach auch die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen, wie etwa eine Sistierung des Verfahrens, vornehmen. Die kantonalen Dienststellen – wie etwa das rawi sowie die Beschwerdeführerin – waren dazu nicht befugt. Die Dienststelle rawi konnte demnach keine Sistierung des Verfahrens betreffend den Gestaltungsplan veranlassen und ihr Schreiben vom 16. September 2010 konnte nur als Antrag an die zuständige Behörde zur Sistierung des Verfahrens verstanden werden. Es hätte im Ermessen der Gemeinde gestanden, die beantragte Sistierung anzuordnen, was sie nicht tat. Die Vorinstanz hat sich demnach – entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin – nicht über eine formell gültige kantonale Sistierung hinweggesetzt. 4. Zusammenfassend bestehen keine Gründe, die der Geltung der im Gestaltungsplan vom 6. Januar 2011 erlassenen Ausnahmebewilligung zum Waldabstand entgegenstehen. Es mag zutreffen, dass die im Gestaltungsplan genehmigte Ausnahmebewilligung nicht der kantonalen Praxis entspricht und es mögen durchaus – wie die Beschwerdeführerin vorbringt – konkrete Sicherheitsbedenken bestehen, jedoch gebieten die Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit den Bestand der bereits im Gestaltungsplan festgelegten Ausnahmebewilligung. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Hieran vermögen auch die weiteren Einwände der Beschwerdeführerin nichts zu ändern.