Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Verwaltungsgericht
Abteilung:	Abgaberechtliche Abteilung
Rechtsgebiet:	Sozialhilfe
Entscheiddatum:	20.09.2007
Fallnummer:	A 06 141_2
LGVE:	2007 II Nr. 17
Leitsatz:	Art. 12 BV, § 28 Abs. 1 und 30 SHG. Die SKOS-Richtlinien sind zwar keine verbindlichen Rechtssätze, doch verweist das Gesetz ausdrücklich auf sie und sie werden in der Praxis weitgehend als wegleitend erkannt. Abweichungen von diesen Richtlinien sind möglich, sofern die Besonderheiten des Einzelfalls dies erfordern (Individualisierungsgrundsatz). Gebühren für den Kabelfernsehempfang gelten als Ausgaben für Unterhalt und Bildung, nicht als Wohnnebenkosten. Die Entschädigung für die Haushaltsführung ist eine Art Entgelt für jene Hausarbeiten, die eine von der Sozialhilfe unterstützte Person für eine nicht unterstützte Person im gleichen Haushalt erbringt. Die Entschädigung ist der unterstützten Person als Einkommen anzurechnen und von der nichtunterstützten Person auszurichten.
Rechtskraft:	Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:	A bezieht seit längerer Zeit wirtschaftliche Sozialhilfe von der Gemeinde Z. Sie lebt mit ihren beiden Söhnen B (Jahrgang 1984) und C (Jahrgang 1988) zusammen und besorgt ihnen den Haushalt. Anlässlich einer Neuberechnung reduzierte das Sozialamt der Gemeinde Z den Anspruch von A gestützt auf die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien). Dabei hielt es fest, dass die Gebühren für Kabelfernsehen im Grundbedarf für den Lebensunterhalt enthalten seien, sodass von den Nebenkosten der Wohnungsmiete nur noch Fr. 100.- statt Fr. 130.- berücksichtigt werden könnten. Da der ältere Sohn, B, berufstätig ist und keine wirtschaftliche Sozialhilfe bezieht, rechnete das Sozialamt gemäss Ziff. F.5.2 der SKOS-Richtlinien der Sozialhilfeempfängerin zudem eine Entschädigung für Haushaltführung von Fr. 750.- als Einkommen an. Sowohl die Einsprache als auch die Verwaltungsbeschwerde von A wurden abgewiesen, und auch das Verwaltungsgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von A ab. Aus den Erwägungen: 3. - a) Die Vorinstanz stützt ihren Entscheid auf die SKOS-Richtlinien. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen in grundsätzlicher Hinsicht vor, dass diese Richtlinien § 2 SHG widersprechen, sodass die daraus abgeleiteten Abzüge nicht zulässig seien. Demzufolge seien die SKOS-Richtlinien anzupassen. b) Gemäss § 2 SHG bezweckt die Sozialhilfe, der Hilfebedürftigkeit vorzubeugen, deren Folgen nach Möglichkeit zu beseitigen oder zu mildern und die Selbsthilfe der Hilfebedürftigen zu fördern. Bei § 2 SHG handelt es sich um eine reine Zweckbestimmung, aus der allein sich noch kein justiziabler Anspruch auf Sozialhilfe ableiten lässt. Die Voraussetzungen des Anspruchs sowie Art und Umfang der Sozialhilfeleistungen richten sich vielmehr nach den weiteren Bestimmungen des SHG: Gemäss § 3 SHG umfasst die Sozialhilfe die generelle, die persönliche und die wirtschaftliche Sozialhilfe. Vorliegend geht es um die Berechnung der wirtschaftlichen Sozialhilfe. Anspruch auf diese Art von Sozialhilfe hat gemäss § 28 Abs. 1 SHG, wer seinen Lebensbedarf und den seiner Familienangehörigen nach den Bestimmungen des ZUG nicht rechtzeitig oder nicht hinreichend mit eigenen Mitteln, Arbeit oder Leistungen Dritter bestreiten kann. Der Umfang der wirtschaftlichen Sozialhilfe bestimmt sich nach § 30 SHG. Diese deckt das soziale Existenzminimum ab (Abs. 1). Für die Bemessung dieses Existenzminimums sind die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) wegleitend, doch kann der Regierungsrat durch Verordnung Abweichungen beschliessen (Abs. 2). c) Grundsätzlich bemisst sich die Höhe der wirtschaftlichen Sozialhilfe somit nach den SKOS-Richtlinien. Das Ziel der Sozialhilfe ist die materielle Existenzsicherung sowie die berufliche und soziale Integration des Hilfebedürftigen. Sie soll Armut verhindern und den betroffenen Menschen ein Leben in Würde garantieren. Die SKOS-Richtlinien konkretisieren diese Ziele. Dabei handelt es sich zwar nicht um verbindliche Rechtssätze, doch geht das Gesetz einerseits von der Existenz dieser Richtlinien aus, indem es ausdrücklich darauf verweist. Andererseits haben sie sich in der Praxis bewährt und werden weitgehend als wegleitend anerkannt (vgl. BGE 122 I 107 Erw. 4c). Die Anwendung der SKOS-Richtlinien fördert überdies die Rechtssicherheit, grenzt das behördliche Ermessen ein, gewährleistet die rechtsgleiche Behandlung der verschiedenen Gesuchsteller und trägt zu einem verwaltungsökonomischen Verfahren bei (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, S. 139). Immerhin besteht ein Grundprinzip der Sozialhilfe gerade darin, dass sie dem individuellen Fall angepasst ist und den aktuellen Bedarf deckt. Gemäss diesem Individualisierungsprinzip darf somit bei der Bemessung der Unterstützungsleistung von den Richtlinien abgewichen werden, wenn die Besonderheiten des Einzelfalls dies erfordern (Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, Bern 1993, S. 74f.; Wolffers, a.a.O., S. 73 und 140). So hielt auch der Regierungsrat in der Botschaft zum Entwurf des SHG fest, dass die damaligen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge (SKöF-Richtlinien) nicht als rechtlich verbindlich, sondern nur als wegleitend gelten sollen (Botschaft zum Entwurf eines Sozialhilfegesetzes vom 23.12.1988, GR 1989, S. 182). Diese Aussage gilt auch für die Nachfolgerinnen der SKöF-Richtlinien, die heutigen SKOS-Richtlinien. Eine Abweichung von den SKOS-Richtlinien hat die verfassungsrechtlichen Schranken des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 der Bundesverfassung [BV]) und des Rechts auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV) zu beachten (Urteil A 05 110 vom 15.9.2005, Erw. 3a). Abweichungen von den SKOS-Richtlinien, die in der Sozialhilfeverordnung (SHV) enthalten sind (vgl. § 30 Abs. 2 SHG), sind allerdings rechtlich verbindlich. Im Folgenden ist somit zunächst von der Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien auszugehen und zu prüfen, ob die beanstandeten Positionen in der Berechnung des Sozialamts vom 25. August 2005 diesen Richtlinien bzw. den Bestimmungen der SHV entsprechen. Bei jedem Posten ist anschliessend zu untersuchen, ob allfällige Besonderheiten des vorliegenden Falls es rechtfertigen, von den SKOS-Richtlinien abzuweichen. 4. - a) Die Beschwerdeführerin bemängelt an der Berechnung der Sozialhilfe zunächst, dass das Sozialamt die Gebühren für den Kabelfernsehempfang von den Wohnnebenkosten abgezogen hat. Sie bringt vor, dass derartige Kosten standardmässig zu den Mietnebenkosten gehören und beantragt, dass das Sozialamt zumindest die Kosten der Plombierung des Anschlusses übernimmt oder dass diese Kosten weiterhin als Nebenkosten von der Sozialhilfe abgedeckt werden. Die Vorinstanz geht dagegen davon aus, dass die Kabelfernsehgebühren bereits im Grundbetrag unter dem Titel "Unterhaltung und Bildung" abgegolten werden. Würden diese Gebühren auch noch als Teil der Nebenkosten angerechnet werden, so würde daher die gleiche Ausgabe doppelt vergütet, und die Beschwerdeführerin wäre dadurch ungerechtfertigt bereichert. b) Das individuelle Unterstützungsbudget setzt sich in jedem Fall aus der materiellen Grundsicherung und in vielen Fällen zusätzlich aus situationsbedingten Leistungen, aus Integrationszulagen und/oder aus Einkommens-Freibeträgen zusammen (Ziff. A.6 der SKOS-Richtlinien). Über die materielle Grundsicherung hinaus wird nicht nur das verfassungsmässige Recht auf eine menschenwürdige Existenz eingelöst, sondern auch der in der Schweiz übliche Unterstützungsstandard gemäss den kantonalen Sozialhilfegesetzen bestimmt (Ziff. B.1 der SKOS-Richtlinien). Gemäss Ziff. B.1 SKOS-Richtlinien umfasst die materielle Grundsicherung alle in einem Privathaushalt notwendigen Ausgabenpositionen. Diese sind im Umfang der empfohlenen Beträge bzw. der effektiven Kosten anzurechnen. Die materielle Grundsicherung setzt sich zusammen aus dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt, abgestuft nach der Grösse des Haushalts (vgl. Äquivalenzskala; Ziff. B.2.2 der SKOS-Richtlinien), den Wohnkosten (einschliesslich der unmittelbaren Nebenkosten) und den Kosten für die medizinische Grundversorgung. aa) Als Wohnkosten sind anzurechnen der Wohnungsmietzins, soweit dieser im ortsüblichen Rahmen liegt, sowie die vertraglich vereinbarten Nebenkosten (Ziff. B.3 der SKOS-Richtlinien). Nebenkosten sind das Entgelt für Leistungen des Vermieters oder eines Dritten, die mit dem Gebrauch der Sache zusammenhängen (Art. 257a Abs. 1 OR). Bei Wohn- und Geschäftsräumen sind die Nebenkosten die tatsächlichen Aufwendungen des Vermieters für Leistungen, die mit dem Gebrauch zusammenhängen, wie Heizungs-, Warmwasser- und ähnliche Betriebskosten, sowie für öffentliche Abgaben, die sich aus dem Gebrauch der Sache ergeben (Art. 257b Abs. 1 OR). Aufwendungen stehen dann mit dem Gebrauch der Sache im Zusammenhang, wenn sie aus der Erfüllung gesetzlicher oder zusätzlicher, mietvertraglich übernommener Nebenpflichten entstehen; dazu zählen beispielsweise die Kosten für allgemeine Beleuchtung, Hauswart, Gartenpflege und allenfalls Lift (BGE 131 V 260 Erw. 5.5, BG-Urteil 4C.82/2000 vom 24.5.2000, Erw. 3b, je mit Hinweisen). bb) Nach den SKOS-Richtlinien sind Radio- und Fernsehgebühren als Ausgaben für Unterhalt und Bildung zum Grundbedarf für den Lebensunterhalt und nicht zu den Wohnnebenkosten zu rechnen (Ziff. B.2.1 der SKOS-Richtlinien). Zur Beurteilung, ob auch die Kabelfernsehgebühren unter diese Kategorie des Grundbedarfs fallen, kann die Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts zu Art. 3b Abs. 1 lit. b erster Satz des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG, SR 831.30) herangezogen werden. Denn dort stellt sich die vergleichbare Frage, welche Positionen als Nebenkosten gelten und von der Sozialversicherung übernommen werden müssen. Gemäss dieser Rechtsprechung stellen die Radio- und Fernsehgebühren nach Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) keine Nebenkosten gemäss Art. 257a und 257b OR dar, vielmehr sind diese Gebühren ergänzungsleistungsrechtlich zum allgemeinen Lebensbedarf zu zählen. Dabei spielt es keine Rolle, ob diese Gebühren im Mietvertrag unter den Nebenkosten aufgeführt werden oder sogar im Nettomietzins enthalten sind; das zu diesen Radio- und Fernsehgebühren Gesagte gilt auch für Kabelfernsehgebühren (EVG-Urteile P.34/03 vom 5.11.2003, Erw. 2.1, und P.36/04 vom 29.10.2004, Erw. 1.2, je mit Hinweisen). cc) Die Vorinstanz ist folglich zu Recht davon ausgegangen, dass die Kabelfernsehgebühren auch bei der wirtschaftlichen Sozialhilfe mit dem Grundbetrag für den Lebensunterhalt abgegolten werden, so dass eine Anrechnung unter dem Titel der Nebenkosten nicht mehr möglich ist. Besondere Umstände, die eine abweichende Betrachtungsweise rechtfertigen würden, sind nicht ersichtlich. Dieser Antrag erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. c) Da die Gebühren für das Kabelfernsehen, wie gezeigt, dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt zu entnehmen sind, wären auch die Kosten, die der allfällige Verzicht auf diese Leistung mit sich bringt, aus diesem Grundbedarf zu decken. Somit ist auch der Antrag der Beschwerdeführerin, wonach die Gemeinde die Plombierungskosten zu übernehmen hätte, abzuweisen. 5. - a) Auf der Einnahmeseite der Berechnung der wirtschaftlichen Sozialhilfe beanstandet die Beschwerdeführerin, dass ihr eine Entschädigung für Haushaltführung von Fr. 750.- angerechnet wird. Die Vorinstanzen nahmen diese Anrechung gestützt auf Ziff. F.5.2 der SKOS-Richtlinien vor, weil sie davon ausgingen, dass die Beschwerdeführerin ihrem älteren Sohn B, der berufstätig ist und keine Sozialhilfe bezieht, den gesamten Haushalt besorgt. Die Beschwerdeführerin beantragt nun, dass ihr die Fr. 750.- von Sohn B als Einkommen zu streichen und ihr "voll zu belassen [seien], zwecks Abdeckung seiner Grundbedürfnisse". Ausserdem habe ihr die Gemeinde Z den Fehlbetrag von Fr. 898.35 zu bezahlen. Dieser Betrag entspreche ziemlich genau dem Betrag, der eine allein stehende Dame oder ein allein stehender Herr für Körperpflege und Lebensmittel pro Monat verbrauche. (...) b/aa) Die in einer familienähnlichen Gemeinschaft zusammenlebenden Personen dürfen in der Regel nicht als Unterstützungseinheit erfasst werden. Zu den "familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaften" gemäss Ziff. F.5 der SKOS-Richtlinien gehören Paare oder Gruppen, die die Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen, Telefonieren usw.) gemeinsam ausüben und finanzieren, ohne ein Ehepaar oder eine Familie zu bilden. Als Beispiele nennt Ziff. F.5.1 Konkubinatspaare, Geschwister, Kolleginnen, Freunde usw. Folglich ist auch dann von einer derartigen Wohn- und Lebensgemeinschaft auszugehen, wenn eine Mutter mit ihrem erwachsenen Sohn zusammenlebt. bb) Die in familienähnlichen Gemeinschaften zusammenlebenden Personen sind rechtlich nicht zur gegenseitigen Hilfe verpflichtet. Einkommen und Vermögen der verschiedenen Personen dürfen daher nicht zusammengerechnet werden, sondern es ist für jede unterstützte Person ein individuelles Unterstützungskonto zu führen. Nicht unterstützte Personen haben alle Kosten, die sie verursachen (Nahrungsmittel, Getränke, Anteil für Strom, Telefon, Miete usw.), selbst zu tragen (Ziff. 5.1 der SKOS-Richtlinien). Entsprechend diesem Grundsatz wurde bei der Berechnung der wirtschaftlichen Sozialhilfe berücksichtigt, dass der Sohn B nicht unterstützt wird, was von der Beschwerdeführerin nicht beanstandet wird. Auch wies sie im vorinstanzlichen Verfahren darauf hin, dass B ihr monatlich Fr. 950.- bezahle, in denen sein Anteil an der Miete und den Nebenkosten sowie die Ausgaben für Nahrung und Hygieneartikel enthalten seien. Sie scheint nun aber davon auszugehen, dass die Haushaltsentschädigung ebenfalls diesem Betrag entnommen werden müsse. cc) Gemäss Ziff. F.5.2 der SKOS-Richtlinien hat eine unterstützungsbedürftige Person, die in einer familienähnlichen Gemeinschaft für eine oder mehrere nicht unterstützte Personen den Haushalt führt, Anspruch auf eine Entschädigung für die Haushaltsführung. Diese Entschädigung ist der unterstützten Person als Einkommen anzurechnen. Zu den Dienstleistungen, die nicht unterstützte Personen der unterstützten Person bezahlen müssen, zählen z.B. Einkaufen, Kochen, Waschen, Bügeln oder Reinigung und Unterhalt der Wohnung. Mit anderen Worten und übertragen auf den zu behandelnden Fall handelt es sich bei der Haushaltsentschädigung gerade nicht um einen Ersatz für jene Kosten, die der nicht unterstützte Sohn B verursacht (wie Anteile an der Miete, Ausgaben für Nahrungsmittel usw.), sondern um eine Art Entgelt für jene Hausarbeiten (z.B. Putzen, Kochen usw.), die seine Mutter, die Beschwerdeführerin, für ihn erledigt. Die Haushaltsentschädigung kommt somit zum Ersatz der Kosten hinzu und darf der Sozialhilfeempfängerin als Einkommen angerechnet werden. dd) Weil die Haushaltführung bei einer familienähnlichen Gemeinschaft nicht Ausfluss der familienrechtlichen Beistandspflicht ist, rechtfertigt es sich, die Nutzniesser der Haushaltführung zu angemessenen Zahlungen zu verpflichten (Wolffers, a.a.O., S. 160). Die Entschädigung ist von der nicht unterstützten Person, hier also von B, zu bezahlen, da er von diesen Leistungen profitiert. Wenn stattdessen die Gemeinde diese Entschädigung ausrichten würde (bzw. den von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Fehlbetrag von Fr. 898.35 ausgleichen würde), hätte dies die stossende Folge, dass der Sohn durch Sozialhilfeleistungen mitfinanziert würde, obwohl er nicht auf diese Unterstützung angewiesen ist. Somit ist auch der Antrag der Beschwerdeführerin abzuweisen, wonach die Gemeinde ihr ab dem 1. Oktober 2005 den Fehlbetrag von Fr. 898.35 zu bezahlen habe. ee) Die Entschädigung richtet sich nach der Zeit, die für die Haushaltführung aufgewendet werden muss. Besorgt die unterstützte Person sämtliche Hausarbeiten allein, darf bei einem kinderlosen Haushalt eine pauschale Arbeitszeitentschädigung verlangt werden. Die empfohlene Entschädigung für die Haushaltsführung beträgt für einen Haushalt mit zwei Personen (ohne Kinderbetreuung) seit 1998 Fr. 550.- bis Fr. 900.- (Ziff. F.5.2 der SKOS-Richtlinien). Dieser Betrag ist zu verringern, wenn nicht unterstützte Personen bei den Hausarbeiten massgeblich mithelfen, doch ist diese Mithilfe nur zu berücksichtigen, wenn sie das im Zusammenleben übliche Mass überschreitet (BG-Urteil 2P.48/2004 vom 26.2.2004, Erw. 2.2.1). Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich nicht vor, dass der nicht unterstützte Sohn B überhaupt, geschweige denn in einem das Übliche übersteigenden Mass im Haushalt mitarbeiten würde. Sodann verwahrt sie sich in der Beschwerdeschrift ausdrücklich dagegen, dass sie nicht in der Lage sei, die Hausarbeiten zu erledigen. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass sie ihrem Sohn sämtliche Hausarbeiten oder doch zumindest den grössten Teil davon abnimmt. Vorliegend setzte das Sozialamt die Haushaltsentschädigung auf Fr. 750.- fest, was einem Tagessatz von Fr. 25.- entspricht. In Anbetracht dessen, dass der ältere Sohn gemäss den Abklärungen des Sozialvorstehers monatlich ca. Fr. 4000.- bis Fr. 4500.- bzw. nach den Angaben der Beschwerdeführerin mindestens Fr. 2500.- verdient, und dass er nach wie vor in den Genuss der umfassenden Haushaltsführung durch seine Mutter kommt, ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass dieser Ansatz angemessen ist. Die Anrechnung eines Einkommens in dieser Höhe ist somit nicht zu beanstanden. c) Nun bleibt noch zu prüfen, ob besondere Umstände vorliegen, die ein Abweichen von der Berechnung anhand der SKOS-Richtlinien rechtfertigen. aa) Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der Entscheid der Vorinstanz menschenrechtswidrig sei und ihre Würde verletze. Sie beruft sich ausdrücklich auf § 2 und § 30 Abs. 1 SHG und sinngemäss auch auf Art. 12 BV. Nach der letztgenannten Bestimmung hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen. Das darin verankerte Grundrecht auf Hilfe in Notlagen garantiert allerdings nicht ein bestimmtes Mindesteinkommen. Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag (BGE 130 I 75 Erw. 4.1, 121 I 373 Erw. 2c). bb) Hinzu kommt, dass sowohl für das Recht auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV als auch für den Anspruch auf Sozialhilfe gemäss § 28 Abs. 1 SHG der Grundsatz der Subsidiarität gilt. Das bedeutet, dass eine in Not geratene Person nur dann einen Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe hat, wenn sie ihren Lebensbedarf und den ihrer Familienangehörigen nicht rechtzeitig oder nicht hinreichend mit eigenen Mitteln, Arbeit oder Leistungen Dritter bestreiten kann (BGE 130 I 75f. Erw. 4.3; Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Diss. Bern 2002, S. 169ff.). Da die Beschwerdeführerin zu 100 Prozent arbeitsunfähig ist, kann ihr die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit momentan nicht zugemutet werden. Hingegen wäre es ihr zumutbar, von ihrem berufstätigen Sohn den angemessenen Beitrag an die Haushaltsführung einzufordern. cc) (...) dd) Somit sind auch bei dieser Position keine besonderen Umstände ersichtlich, die es rechtfertigen würden, von der Einkommensberechnung gemäss den SKOS-Richtlinien abzuweichen. Die Beschwerde ist also auch in diesem Punkt abzuweisen. (Das Bundesgericht hat die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde am 12. Februar 2007 abgewiesen.)